“大阪都构想”法成立的意义

法案虽成立，构想难实现

由大阪市长桥下彻主导的旨在实现大阪都构想的新法案，在8月29日的国会定期常会上获得通过。

在“桥下人气”的推动下，执政党与在野党之间的协调以前所未有的速度取得进展。但其中也有政党方面的考虑，也就是说，即使通过了法律，新制度也难以实现。我们有必要在新法对日本的地方制度（有关地方行政组织、权限的制度——译注）的影响之大和实现构想的障碍之高这两个方面对其加以关注。

日本的地方自治实行两极行政制，由广域自治体都道府县和负责居民行政的基层自治体市町村两个层级构成，只有东京都是将战前的东京市划分成了23个特别区。

大阪都构想，是把拥有260万人口的大阪市划分重组为多个特别区，在公选出的区长之下委以居民自治，广域行政则交由大阪府一元化实施。因为在形式上与东京都极其特别区的关系类似，所以被权宜地称为“都构想”。

这个由民主党和自民党等7个党派共同提案成立的新法，是一项在东京以外也能废除市町村，设置特别区的手续法。包括政令市（即政令指定都市，是日本政府以行政命令指定的城市，人口须达50万以上——译注）在内，如果是人口超过200万的地区，道府县和有关市町村可以制订划分重组计划，但目前追随大阪的地区尚未出现。实际上，在道府县及特别区之间如何进行事务运作，如何分配权限和财源等，都必须事先与国家进行协商。

居民投票决定自治体的“命运”

新法在日本的地方制度上的定位独具特色且前所未有。这是因为它开辟了一条道路，使以往由国家通过法律统一规定的地方制度，虽有条件限制，却能够由地域主导进行选择了。

政权更迭后的2010年6月，在政府内阁会议上决定的地区主权战略大纲中，明确了“国家的形式，不是由国家单方面强加给地方，而是在尊重地区自主判断的同时，由国家与地方协同构建”的原则。由此我们可以得知，都构想虽然乍看有些唐突，但实际上是顺应了这一潮流的。

设置特别区，不仅需要得到地方议会同意，还必须通过居民投票表决，这一点也很重要。就大阪都构想而言，它最终需要由大阪市民投票表决赞同后方可成立。

宪法规定，特定自治体的法律，必须履行居民投票手续（第95条）方得通过。但是，日本的自治制度除了罢免首长与解散地方议会等情况外，对承认居民投票的法定约束力历来是慎重的。特别是地方议会对居民投票持有很强的对抗意识，即使在市町村合并上，也未把履行居民投票作为必要的手续。

然而，即便议会的决议事项并非全部通过居民表决，但新法将自治体的“命运”委之于当地居民，由他们投票做出决定。

两年后的大阪市民投票结果决定成败

现实问题是“大阪都”能否得以实现。这在政府和执政党、在野党内，持怀疑看法的大有人在。本来，执政党和在野党各党在完善法案上通力合作，以用意就是要剥夺桥下氏率领的大阪维新会参与国政的名分。即便是在维新会已决定参与国政的今天，也有要避免在众议院大选后形成尖锐对立的意图。实际情况是，与其被贴上反对法制化 “破坏改革”的标签，还不如交由当地去解决。

最大的难关是如何分割、重组现在的大阪市，划分新设的特别区。在桥下率领的大阪市政下，公募24个行政区的区长的活动刚刚开始。但之后将它们重组为8-9个特别区的工作不加紧进行的话， 2015年春过渡到新制度的计划就无法如期实现。单是特别区之间相当大的税收差距，也使划分工作困难重重。

是否能在不扩大行政成本的情况下设置特别区，这也是一道难题。虽然桥下表示将赋予特别区相当大的权限，但与东京都不同，大阪府和大阪市的财政基础非常薄弱。对此政府内部深感忧虑的是，如果国家不投入比以往更多的地方交付税等财源，新制度可能将难以启动。在新制度实施之前，估计还需要有较多新的立法措施。

此外，即使都构想得以实现，“大阪府”在法律上的名称也不会改变。桥下要求与东京都一样改称“大阪都”，这也需要制定新的法规才能实现。

总之，成败最终掌握在大阪市民手中。大阪的重建，必不可缺的是自治体结构的改革——桥下市长的这一说明能在何种程度上深入人心，则还有待于考验。如果各方作业进展顺利，2014年春天举行的大阪市民投票，就将成为象征新制度意义与障碍的双重场面。