从“大阪都构想”居民投票风波,看日本问题的本质

政治外交 社会

沦落为“县”的大阪

5月17日,大阪市举行了居民投票,桥下彻市长提出的“大阪都构想”遭到了否决。曾经身为律师又出演过电视综艺节目的桥下彻2008年2月当选大阪府知事,2011年10月又转任大阪市长,在此过程中他一直积极宣扬这个力图通过府市一体化来提高行政效率的构想,这7年来,他不光在大阪,甚至在关西政界、中央政界也折腾了一番,但此次选民表态后,总算是有了一个定论。

重要政策决定通过直接民主主义的方法得以落实、收入再分配相关改革导致老年选民与在职群体选民之间的利害冲突浮出水面、以桥下彻这项政策作为唯一招牌的大阪维新会今后对政界的影响,等等,各种政治性的后续影响十分巨大。桥下彻掀起了一场堪称“桥下现象”的潮流,其作为政治家的功过还有待日后评价。而笔者认为,相较于这一系列政治动向本身,探究大阪为何出现如此大风波的背景原因更具有重要意义。

大阪的行政结构与其他地方相同,由作为地方政府的“府”(都道府县之一)和作为基础自治体的“市町村”这两级行政单位构成。但作为政令指定都市的大阪市和堺市处在半独立于大阪府的状态,因此我们难言覆盖整个大阪府的广域行政得到了贯彻。正如其定名为“大阪都构想”那样,桥下彻希望将大阪府・市打造成与东京都相同的结构,即地方政府将旧市区作为特别区加以直辖。试图在形式上升格为与东京并列的“都”。大阪府民对此做出了激烈反应。

不过,这当然是因为希望大阪变成那样,或者觉得理所当然应该变成那样的意识已经渗透选民心中。但大阪的实际情况完全相反。明治维新以来,大阪在地方行政上的级别是“府”,获得了准首都的待遇,但后来就连这种地位也不巩固,一再衰退之后,实际上已经与普通的“县”并无两样。大阪以及同为“府”的京都,无论其地方政治、行政机构和居民在其他地区面前抱有怎样的优越感,如何将东京视为竞争对手,两者终究只是难与首都圈相提并论的一个地方区域而已。

大阪令人头晕目眩的衰落与无法接受这种现实的居民的意识之间出现了鸿沟。而政治体系只会将这种鸿沟视为机会。问题并不仅限于此。即使这个“大阪都构想”获得通过并得以实现,也解决不了任何问题。仅仅改变行政和政治的框架是无济于事的,在这个意义上,大阪的情况恰恰象征着日本各地所面临的问题。

大阪的历史情况

有史以来,大阪湾周边的“近畿地区”曾一直是日本的中心。其在日本的地位相当于中国史上的中原地区和美国的新英格兰地区。观察地图可以清楚地发现,日本最大的内海濑户内海与中国大陆最大的水系扬子江隔着东支那海(东海——译注)遥遥相望。大阪湾位于这个自古就已形成的东支那海贸易圈的东端,而且是国内沿岸物流的中心。由于现在的大阪府所处区域在古代和中世纪时曾是海湾或者浅滩,所以城市建在了位于腹地的奈良盆地,之后于8世纪末建成了京都。此后,即便实质的政治中心转移到了关东地区,但京都一直是天皇的居所,直至1868年的明治维新。

大阪这个城市的形成是在16世纪末。它成为了近代武家政权丰臣政权的首都,港口设施得到建设,进而成为了全国的商业中心。后来,即便是在政治中心转移到江户(现在东京)的德川政权下,其在经济领域的地位也没有发生变化,属于当时事实上的日本国王——德川将军家的直辖领地,在政策上被定为全国的中心市场,由此成为了经济首都。

促使日本转变为近代国家的明治维新也是由通过内外贸易增强了实力的西国诸藩凭借武力征服近畿地区后实现的。然而,这场明治维新导致近畿地区的命运发生了急剧变化。明治新政府沿袭德川将军家传统,将江户作为首都,改名东京,并将天皇迁移至此。由于采用了中央集权制,所以除了政治中心外,经济中心也必然转移到了东京。京都和大阪岂可容忍。于是东京的新政府在废藩置县之际,赋予京都和大阪与东京相当的“府”的级别,使它们与其他的“县”有所区别,在行政上可以享受若干优待,算是给了点甜头。

曾是300诸侯国各自首都的日本近代城市在明治维新以后全都一律变为了“地方城市”。但唯有大阪情况特殊。作为近代以来的经济首都,大阪拥有当时日本国内规模最大的资本积累。而且,不同于单纯作为行政中心的江户,许多充满了企业家精神的商人都活跃在这里。在仍以农业作为主要产业的封建社会下的日本,大阪早已跨入了资本主义阶段。因此,只能由他们来推动近代日本资本主义的发展。此外,由于地缘政治的原因,大阪依然是物流的中心和决定国内物资价格的市场。明治维新以后,大阪仍继续保持着作为日本经济首都的地位。

即将被“县”超越,结构性的衰退

但这都是第二次世界大战之前的状况。由于战后延续了战争时期的统制经济,所以大阪资本的企业也将总部迁到了主管部门所在的东京。金融、商社、信息产业几乎全都转移到了东京。制造业虽然相对较多地留在了大阪,但与东京主要汇集了财阀类,或者说昭和时代以后的国策类、重化工类制造业相对,大阪主要保留了作为新兴工业国比较容易发展的轻工业、消费类产业,比如纤维、家电、食品和制药等。制药业还算好,但其他产业现在都被后起的新兴工业国夺走了市场份额,要么已经消亡,要么奄奄一息。

不仅如此。这里原本拥有的地缘政治价值,即作为物流中心的优势也已不复存在。江户时期以来,这里一直是以大米为中心的农产品的中心市场,18世纪前半期,这里曾是世界上最早开展商品期货交易的地方,但受到战时统制的影响,20世纪40年代时,大米市场被关闭。贸易方面,由于长期安于原有的优势地位,港口效率化进展迟缓,所以在1995年的阪神淡路大地震后,其作为东亚地区枢纽港口的地位被韩国的仁川和中国的上海夺走,并且至今未能东山再起。在国内商品流通领域的批发商功能地位也被生产国际化和制造商直销等全球化浪潮完全击溃,位于船场的批发商户一条街呈现出终日门帘紧闭的惨淡景象。

即便如此,据内阁府发布的“县民经济生产”报告显示,大阪府的经济规模在整个日本经济中所占的比例在举办大阪世博会的1970年时仍高达10.2%。这在大阪当地也被人们带着自嘲意味地说成是“10%经济”。之后,该比例持续走低,泡沫经济破灭后更是快速下滑,如今已降至7%~7.5%的水平。即将被爱知“县”和神奈川“县”超越。

大阪的衰退,是中央集权化程度加深的日本近代化以及大阪在经济全球化浪潮中失去在国内经济领域相对优势地位所引发的一种极具结构性意义的现象。而且,今后几乎不存在被赋予过去那种地位的可能性。原因如下:在全球主义的背景下,日本自身都面临着严酷的竞争,整个国家在国际层面上处于“大阪化”的危机中。面对这种形势,全力保证东京在与纽约、伦敦、上海等大城市的竞争中胜出是国家的首要课题,为此必须进一步谋求单极化集中发展。

“都构想”的意义和由来

那么,为何会从这种“危机感”中产生“都构想”呢?这个问题可以追溯到2003年。当年,大阪市政府职员灰色收入问题曝光。虚假加班、灰色养老金等非法挪用公款问题呈现出常态化趋势。虽然经济大不如前,但瘦死的骆驼比马大,大阪的财政收入规模依然非常庞大。尽管灰色收入的根源因素十分复杂,但概括而言,就是政府职员、相关企业、市议会议员等当地政治家都盯上了大阪市充裕的预算,大家都去挖公家的墙角。

从城市人口来看,东京23区之后依次是横滨市约370万人,大阪市269万人,名古屋市227万人,但从本应以居民服务为主业的市政府职员数来看,相较于横滨市的约19,900人和名古屋市的约17,000人,大阪市竟然多达约35,000人。姑且不说灰色收入等问题,或许光从这个数字就能看出大阪市行政的问题和规模。

当然,这个问题暴露出来的时候,当地居民极为愤怒。但愤怒的只是与行政无关的民众。事态是否立刻得到了纠正呢?答案是否定的。不仅是保守派,包括在野党和被称为革新派的势力在内的所有涉及公共领域的主体,名副其实的是“整个大阪”都在诈骗大阪市充裕的税收。

泡沫经济破灭后失去的20年、阪神淡路大地震的深远影响、日元大幅升值、引发了雷曼危机的本世纪头十年中后期的全球经济危机等问题一波接一波,在大阪经济衰败局面惨不忍睹的背景下,桥下彻闪亮登场。在其担任大阪府知事的时代,笔者曾有幸直接采访过他,当时他将近畿地区三大机场并立问题等当地经济振兴措施屡屡遇挫的原因归咎于既得权利势力过于庞大导致了政策停滞,表示自己将尝试通过改变地区统治体系本身来突破困局,可谓雄心勃勃。笔者感觉出现了一位已经清醒认识到大阪政治问题本质的政治家。

这位桥下先生提出了“大阪都构想”,具体内容就是废除拥有充裕财源却一直被相关人员侵吞的大阪市这一级行政单位,由大阪府进行直接统治。这不仅可以吸收人们对大阪市侵吞公款问题结构的不满情绪,还向人们许以恢复过去堪与东京比肩的地位这样一种甜美的梦想,因此获得了除利权集团以外的大阪府和大阪市民众的高度认可。如果该构想得以实现,那就有可能形成强大有力、效率良好的地方行政体系。然而遗憾的是,该构想带来的也就仅此而已。

“民”的城市争夺“官”的利权

形成强大有力、效率良好的地方行政体系后,桥下彻和大阪的选民想干什么呢?杜绝大阪市政府的滥用经费问题后,大阪的经济规模并没有扩大。归根到底,“大阪都构想”只是意味着在地方行政框架内纠正过去的功能不全问题,即仅仅意味着获得了推行政策的工具。那么获得这种工具后想要推行什么政策呢?

大阪存在的问题是历史性、结构性的问题,需要的不应是追求过去那些荣耀和繁荣的政策。再重申一下,无论是在地缘政治方面,还是在经济和国内政治方面,大阪未来都不可能被赋予任何特权或优待。不要抱有与东京争霸那样愚蠢的幻想,必须坚持思考本地区和居民如何凭借自身力量在世界上生存下去的这种思维方向,如果政策不具有促进、辅助实现该目标的属性,那么该政策就没有意义。

过去,大阪是一个不依赖于“官”的、“民”的城市,从近代到近年来始终保持着繁荣。这种繁荣并非任何人的施舍,而是过去从农村地区两手空空来到大阪这个大城市的老一辈大阪商人们白手起家,通过自己的才干和努力创建起来的。以前在大阪,人们将“官”视为绊脚石的意识非常强烈。现在的人们没有去想由“民”自己开拓这个城市的新方向,而是将“官”的资金再分配问题视为了“历史性的改革政策”。在狂热于此的选民身上,我们看不到过去那种大阪商人的形象,而只能看到除蚕食祖先遗产外别无本事的“没落商家游手好闲的败家子”形象。在只有“大阪都构想”才能调动选民的阶段,大阪问题似乎进入了死胡同。

日本的地方堕落问题的象征

桥下彻这7年之所以未能触及这个大阪问题的本质,与其说是因为达到了桥下本人的极限,莫如说是达到了大阪选民的极限,达到了日本政治体系的极限。对于从政治圈外异军突起的桥下彻而言,政治资产只有选民的支持,他成功利用了选民对大阪市政府欺诈行为的不满和希望重振往日辉煌这样一种毫无根据的梦想。说白了,除了唤起选民的卑劣情绪外,他没有别的实现政治目标的方法。而且,即使最大程度地利用了上述情绪,但仅仅是工具获得手段的“大阪都构想”依然以微弱差距遭到了否决。日本的政治体系本身能够向统治体系和生存战略濒临危机的地方展示出来的也只是争夺固定名额中的议席和预算这样一种战术。

但这也是无可奈何之举。说起来,日本从12世纪末以来就具有极为强势的地方分权传统。为了应对工业革命后的全球主义,明治维新拉开帷幕,中央集权化得以加强,实际上时至今日,这一方向性始终没有改变。笔者采访过曾拥立桥下彻竞选知事的堺屋太一,向他讨教了其中的微妙之处。堺屋先生说自己作为通商产业省官员参与策划大阪世博会时,曾有该省领导在办公楼内抓住他的领带逼迫他撤销策划,他通过这样一个轶闻向我解释了霞关(指代中央政府——译注)的真实想法:敌视一切有悖于集权及中央统制这种从战时一直延续到战后的国策的行为。

近年来,实际上中央政府在表面高呼“地方振兴”,从自己的预算中下拨资金,用钱哄着地方,另一面又任由历史上的“自立地方”自然消亡。地方也形成了一种深信生存之术是中央恩赐之物的依赖体质。源赖朝开辟镰仓幕府以来的日本地方自立的传统与精神已在战后中央的预算红包政治下实实在在地发生了堕落。

桥下和堺屋的7年是对这种趋势发起的挑战。针对作为政治家的桥下,人们褒贬不一,而笔者认为,抛开结果不说,能够走到这一步就已经是值得肯定的挑战者了。诚然,桥下彻的政治手法是彻头彻尾的投机主义,其主张则带有民粹主义色彩。但日本的现实情况是病灶已经扩大到了若不这样做就毫无效果的地步。

话虽如此,但多亏了桥下这7年,使得“已经沦为靠人施舍的没落商家子孙”的大阪选民应该也已经隐约明白了只有主动行动起来才能改变现状的道理。作为一个大阪人,我期待大家的思想能够更进一步,树立“像祖先那样两手空空地被扔到世间(世界),凭借自己的力量生存下去”这种意识。在这个意义上,大阪的问题可谓是除首都圈以外的日本其他所有地区共同面临的“地方问题”的象征。

标题图片:“大阪都构想”经居民投票遭到否决后,大阪市长桥下彻举行了新闻发布会(图片提供:时事通讯社)

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