黄油供应持续不足，半个世纪以来的“计划经济”迎来极限

今年又是紧急进口

“由于商品不足，每人限购一个”。

从今年春天到夏天，写着这种“通知”的提示牌出现在全国各地的超市和食品店的乳制品柜台上。这是从几年前就开始反复出现的“黄油不足”的告示。黄油售罄，货架上充斥着大量代用品人造黄油的店铺也格外引人注目。

今年5月，农林水产省预计黄油将出现7000吨以上的缺口，宣布采取紧急措施，在10月底之前进口10000吨黄油，以备圣诞节时期增长的市场需求。黄油出现明显不足始于2008年，其实去年也分两次紧急进口了共计10000吨黄油。

负责紧急进口业务的不是农林水产省，而是由独立行政法人“农业畜产振兴机构”一家独揽。国内的黄油消费量每年70000到80000吨，其中每年约有10000吨依靠进口。由于关税很高，民营公司进口只占很少一部分。这是出于保护奶农的目的，黄油和脱脂奶粉的供求原则上是由国家管理的。

今年决定进口黄油之后，入秋以来黄油终于摆上了货架。不过，价格在每200克430日元左右，比去年高了5～6%。对于这种连生活必需品都不能轻宜地买到的状况，消费者的不满与日俱增。

日本国产黄油的90%来自北海道

那么，为什么会经常缺货呢？首先我们要从牛奶、乳制品的生产及流通机制谈起。

不用说大家也知道，制作黄油的原料是奶牛挤出的鲜奶。将鲜奶用离心机分离出脱脂奶，只对剩余的脂肪部分进行杀菌、搅拌、提炼等工序后制成黄油。制作一盒200克的黄油，需要4升多鲜奶。脱脂奶去除水分，可以作成脱脂奶粉。

鲜奶的流通采取的是“一元收购，多元销售”的做法。分布在全国10个地区的农业合作社——“农业协同组合”（简称农协）为中心的“指定组织”，先收购各地奶农生产的鲜奶，然后销售给明治制果、雪印惠乳业等多家乳制品生产商。所谓的指定组织，是指根据1966年实施的《加工原料奶生产者补贴等暂定措施法》之规定，由国家或都道府县指定的组织，这些组织得到政府的公认，从事鲜奶的交易。

奶价是通过指定组织与乳制品生产商协商确定的，双方按照牛奶、奶酪、黄油等用途之不同来签订年度协议。奶农也可以与乳制品生产商直接交易，这种方法称为“局外人”（outsider）交易。不过，采取这种方式，将无法得到国家的补贴及各种补助，所以在全体奶农中只占3%左右。

根据农林水产省的统计，今年7月，全国指定组织交易的132000吨用于黄油、脱脂奶粉生产的鲜奶中115000吨由北海道生产，占整体的近9成；而用于饮用奶的全国共计280000吨鲜奶中，北海道生产的约占2成以上，为65000吨，其余则由都府县生产。

在“稳定供给”的名义下，该法制定约50年来，政府通过指定组织对牛奶、乳制品的生产及流通按用途进行分类管理，由此长年来一直保持了“由远离首都圈等大消费地的北海道提供加工用鲜奶，由都府县提供对新鲜度要求高的饮用奶”这样的角色分担。

因为适于保存而延缓黄油生产

与饮用奶相比，用于乳制品加工的原料奶的单价要低3～4成。特别是当生产过剩时，经营规模大且生产率高，价格也便宜的北海道产饮用牛奶有可能流入首都圈或中京（以爱知县首府名古屋为中心的都市圈——译注）、关西等消费地，给当地的生产者带来压力。因此，国家根据《加工原料奶生产者补贴等暂定措施法》，通过指定组织向北海道的加工用原料奶奶农支付补贴，即以“支付不足”这种价格补偿方式来调整供给，以防止加工用和饮用牛奶均发生跌价的问题。

按鲜奶换算的牛奶、乳制品整体的供给量每年约为1200万吨，其中国产以饮用为主，约800万吨，进口以乳制品为主，约400万吨。

进口的大部分是奶酪、冰淇淋等所谓自动进口许可品种中的乳制品。虽然进口量不大，但根据1993年的关贸总协定乌拉圭回合谈判达成的协议，其中包含了协议中规定的现行准入量（Current Access）部分。进口国主要为澳大利亚、新西兰、欧美等国。

鲜奶与其他的农产品不同，每天都会生产出来，而且不能长期保存。所以，也是为了避免腐败废弃，鲜奶的用途按优先顺序分配为牛奶、鲜奶油、奶酪。相比牛奶，黄油的需要不多，也适宜保存，所以鲜奶产量较多时作为库存保管，并在产量少时取用。由于在顺序上是摆在最后进行产品生产的，比较容易受到鲜奶产量多寡的影响。

去年受到2013年夏季酷暑的影响，鲜奶的产量一路下跌，成为紧急追加进口的导火索。考虑到今年还会继续受其影响，而且有可能再次被炎热夏季所苦，所以决定再次进口黄油。

奶农持续减少

其实，鲜奶产量长期以来一直呈现减少趋势。二战后随着生产规模的扩大和生产效率的提高，全国的鲜奶产量曾经一直维持增长态势，在1996年达到高峰866万吨；但是，之后产量逐渐减少，去年降到733万吨。同时，由于受到少子、老龄化等的影响，消费量在近10年中也持续下降。

根据农林水产省的统计，截至今年2月1日，奶农户数为17700户，约比去年减少5%，更比10年前的近28000户减少三分之一。特别是北海道以外地区的奶农，规模较小，减少更加明显。虽然奶农也期望通过扩大规模来提高生产率，但由于人员费用、电费、进口饲料等成本的上涨，他们业已力不能及。奶农们失去希望，后继从业者严重不足。

由乳业公司和农协组成的一般社团法人日本奶农奶业协会(J-milk)，定期发布鲜奶及牛奶、乳制品的供需预测，该社团法人的生产流通部参事下村善计认为，发生雷曼冲击的2008年，业界出现了显著的变化。

“在鲜奶产量减少的情况下，消费者的喜好从饮用牛奶转向了鲜奶油、奶酪、黄油等乳制加工品。奶农们受到奶牛可挤奶时期或挤奶频率的季节变动的制约，尽力在条件允许下多挤奶；但总是会给暂时雪藏的家用黄油的生产带来影响。结构问题已经横亘眼前”。

TPP会扭转局面吗？

“日本政府提议为黄油设置低关税优先进口配额”——今年7月下旬，各媒体都刊登了这样的消息。目前跨太平洋伙伴关系协定（TPP）谈判进入了最后阶段，针对要求日本开放乳制品市场的出口国新西兰及澳大利亚，日本提出上述扩大黄油进口建议。

也就是说黄油在这里再度成为备受关注的目标，而通过TPP促进贸易自由化，真正能解决黄油短缺的问题吗？

农业、资源经济学专家、东京大学研究生院教授本间正义称，“目前的这种计划经济已经不通用”，阐述了贸易自由化的必要性。

“目前的状况与1995年废除粮食管理制度，实行自由化的大米的情形相同。向指定组织支付高额手续费，并委之以全权负责鲜奶流通的制度，与以前的大米一样，让生产者没有选择的余地，市场失去了功能。黄油和脱脂奶粉靠进口可以满足需要，国内的生产者应该在饮用牛奶的质量与安全性方面，充分发挥自己的优势，从而改善和提高收益。”

本间教授认为，应该完善一种机制，奶农都以“局外人”交易形式，不通过指定组织而直接与生产厂家进行谈判，让他们充分发挥各自的特色和生产积极性。另外他还强调，如同以“和牛”品牌将牛肉推向世界那样，打海外市场的主意这一点也很重要。

为结构之窘境所苦的日本奶农

而另一方面，由全国的鲜奶生产者组织成立的中央酪农会议的事务局长内桥政敏道出了大家的窘状，日元贬值，燃料和饲料的成本飞涨，即使提高奶价，也赶不上前者的步伐。

“目前陷入了再怎么努力也赚不到钱的困境。在日本，政府虽然在价格方面给予补贴，但并不会像欧美等国那样直接给予奶农收入补偿，加上TPP使竞争更加激烈，很多奶农对前景感到悲观，放弃奶农这个行当的人越来越多。在没有余力的情况下，黄油的稳定供给是无法保障的。今后即使实现了进口自由化，在商品的安全与放心上也存在令人担忧的因素，未必能保证稳定进口。价格也容易发生大幅度波动”。

农林水产省牛奶乳制品的负责人解释道，黄油是国家管理贸易品，基本政策不会改变。

“对奶农来说，黄油是起到供需调节作用的商品。大量进口外国黄油的话，奶农就不能过多生产鲜乳，于是，他们会将产量控制在最低标准，以保证牛奶不被倒掉。这样一来，有可能遭致比黄油需求量大得多的牛奶无法满足需求的状况。不过，黄油长期短缺也不是好事，我们要更早、更细致地做好供需预测。”

维持半个世纪的保护政策，迎来转折点

TPP谈判达成协议的时间与内容尚无法预测。尽管如此，在世界经济呈现全球化的进程中，不只是黄油，所有产品的贸易自由化速度都在不断加快。熟悉奶农政策的东大研究生院副教授矢坂雅充认为，在目前这种始终进行调整数量，而不发挥市场的价格调节作用的状况下，如果实行黄油的进口自由化，将无法避免其他乳制品以及牛奶的价格下跌，有可能给奶农带来更加沉重的打击。他强调说，“有必要采取新的奖励政策对奶农予以援助”。

“日本的奶农到上世纪80年代末成功实现开了大规模化经营，后继不足的问题也没有呈现出来，但90年代以后衰落的步伐加速，在此期间，国家给出了各种各样的务农奖励政策，但未见成效。不过，想当奶农的年青人相当不少。这就要求国家制定促进务农的政策，比如，乳业生产商在国家支持下创立基金，给从事乳业生产者以优于其他农业的初期投资等援助。”

也正当此时，农林水产省今年7月发起了如何更好地进行鲜奶交易的研讨委员会。政府与奶农及乳业生产商的代表们就引进投标制度等进行协商，最快在年底前给出方针。既然黄油短缺问题如此饱受诟病，那么可以认为，维持了半个世纪的保护制度显然已经走到了拐点。能否改善高成本问题，在努力提供物美价廉的乳制品的同时，控制住弃农而去的脚步？消费者正在密切关注政府以及生产者、乳业生产商三方的改革进程。