堺屋太一谈“大阪市长选举的意义”

官僚支配下的行政机构

在大阪府知事候选人松井一郎（中）的竞选演说会场上（右）。左端是桥下彻（2011年11月10日摄。招片提供: 产经新闻社

19世纪60年代的明治维新瓦解了长期闭关锁国的德川幕藩体制，成为日本开放国门并迈向近代化的开端。今天，日本又出现了仿若明治维新的国家变革之势头。

在去年11月27日举行的大阪府知事和大阪市市长的“双重选举”中，“大阪维新会”推举的候选人松井一郎和桥下彻双双获胜。特别是“大阪维新会”的代表桥下，果断辞去了大阪府知事一职，参加了“低一级别”的市长选举，取得了绝对性胜利。要理解他为何采取这样的行动，有必要谈一谈日本特殊的行政机构及其带来的“大阪悲剧”。

日本特殊的行政机构

如果将日本的议会、内阁、官僚组织的相互关系，与同为议院内阁制的英国作一比较，其“独特性”便一目了然。在英国，内阁处于“中心”地位， 受理议会的全部质疑。即使向官僚组织征求意见，与议会的接触也完全由内阁负责。而在日本，官僚组织则向国会议员“做工作”，直接“要求”“通过法律”、“纳入预算”等。议员只依赖于来自官僚的信息行事。如果说内阁的职能，那就是照搬官僚的意见，谨慎小心地履行政治上的手续。

官僚主导的统治也同样反映在地方自治体——都府道县——之中，国家与地方的官僚组织之间有着根深蒂固的联系。在都府道县一级，管理官僚组织的是知事室，仅有知事勉强把握着整体情况。而全国47位知事中，竟有34人是原国家官僚。这就是日本行政机构的现状。

具体到大阪，就是大阪府和大阪市并存。在我出生的1935年前后，出了大阪市便几乎全是田园旷野，地铁等公共交通以及上下水道等都市功能，由市来承担就足够了。但是，经济高速发展之后，情况发生了巨大变化。据2010年的统计，大阪府的人口为880万，而大阪市的人口为270万。也就是说府也有必要具备都市功能。因此，大阪府、大阪市的“双重行政”特征愈加显著。

“类似的工作”由府与市分别承担，或是双方成立了相同的机关与设施，造成令人难以置信的低效率和巨大的浪费。再加上 “东京一极集中（指日本的政治、经济、文化、人口以及社会资源和活动过度集中于东京及周边各县——译注）”的影响，大阪失去了经济中枢与信息传播重地的功能，形同承包给了中央政府，无论在事业上还是职权上谋求既得权益的现象日趋严重。民需减少，官需相对提高也是造成这种状况的原因。

向这种地方政府形态发出挑战的便是此次的“双重选举”。作为府知事取得了一定成绩的桥下在此次选举中，表明将作为市长着手进行市政府改革和消除“双重行政”，从而获得了绝大多数选民的支持。

“桥下改革”能否改变官僚组织

为了冲破“双重行政”，“维新会”提出了“大阪都构想”。简单地说，就是解体现行的府与市的框架，重新构建大阪都和数十万人口规模的基础自治体（形成大约10个特别自治区）。如果这个构想得以实现，那么基本的居民服务则由基础自治体承担，而广范围的公共服务和重大政策则由大阪都承担。

这让人听似简单，但付之实行却不容易。它需要在大阪府议会、大阪市议会以及同样是政令指定城市的堺市议会通过决议，还要在居民投票中获得多数赞成，而且国会修改地方自治法也必不可缺。另外“反对势力”也很强大，毫无疑问，就是那些在这一改革过程中，因“高效化”而丧失权利、失去官职的官僚和公务员。

“公务员制度改革”是与自治体重组并行的“桥下改革”的重点。日本的公务员，并非“职业”而是“身份”。它与能力与努力无关，仅凭就职时的考试和在职年数的增加而出人头地，工资也逐年递增。原则上，中途也不会被开除。令人难以置信的是，公立学校的教师5年“缺勤” 竟然每月照领工资。不想让“身份”受到威胁，是人之常情。但是，国家也好，大阪也好，已不再有继续容忍这种事情的余地。

在大阪府议会中，“维新会”成员占据了过半数议席。已提交的大阪府教育基本条例和职员基本条例，毫无疑问将会通过。这些条例规定中包括，对工作成绩不佳的教员及职员要予以处分并可以开除、全面禁止公务员“下凡”府内的公益法人机构等，这些规定带来的影响定会很大。被认为是官僚与工会互相合谋勾结而坚不可破的公务员 “身份制度”， 也许会因此次条例的实施而有所突破。

从“大阪悲剧”中复生及日本的改革

重复强调的是，为了实现“都构想”，国会必须修改法律。反过来说，就是要在国会上“检验”各个政党及国会议员的立场：面对受到绝大多数大阪选民支持的改革，是赞成还是反对？如今“都构想”确实已经不只是大阪的一个地方性问题了。

我曾作为通商产业省（当时）的官员参与了1970年在大阪举办的日本世博会的准备工作。当时的大阪曾是金融、纤维、家电等产业的中枢，还有关西歌舞伎和关西文坛。就说现在代表日本文化的漫画，当时许多凌驾于东京的人气作家，也都是以大阪为中心活动的。那曾是大阪的“辉煌时代”。

同时，直至上世纪80年代前后，大阪还一直是新型产业和产业形态的发源地。超市、便利店、预制板装配式房屋、搬家中心等，发祥于大阪的产业不胜枚举。但随着“东京一极集中”趋势的扩大和“双重行政”矛盾的加剧，大阪开始衰退，日本不再有新型产业问世。

大阪的复兴不仅仅是为了大阪，也是从地方发起挑战，以恢复因中央集权而丧失的日本的活力。我认为如果“都构想”能够走入正轨，公务员的权益构造能够得以纠正，那么我认为，大阪人的所谓 “进取的天性”——不好听地说就是“浮华的性格”——就会充分得到发挥，再次诞生出各种新的产业、新的产业形态和新颖奇特的设计。

幕府末期，大多数的日本人都被一种“尊皇攘夷”的思想（敌视外国人的思想）所禁锢，其背景在于闭关自守的幕府政权的宣传。幕府将外国人的面孔在浮世绘版画上描绘成妖魔鬼怪，广为散布。它与今天在围绕TPP（跨太平洋战略经济伙伴关系协定）问题上，农林水产省官僚主张“外国农作物很可怕”的言行，如出一辙。如果“开放国门”，那么将国内农业据为特权的权限便丧失殆尽。这种认识与幕藩体制中武士特权阶级没有任何差别。顺便说一下，进入明治时期后出现在浮世绘版画上的外国人，毫无例外地都画成了的俊男倩女。日本人就是这样的一个民族。

明治维新并不是幕府改革的结果。高杉晋作等人发起政变，长州藩掌握了实权，这才是维新的开端。从地方燃起燎原之火的讨伐幕府运动，经过3年多艰难曲折的历程，最终取得成功。在日本，以太平洋战争为界，政治体制变革也是雷厉风行的。我想再次指出，改革之路困难重重，然而趋势一旦形成，也许改革目标的现实会出乎意外之快。

地方自治法修改方案，预定提交予1月开幕的定期国会常会进行审议。

※原文日文刊登于2011年12月29日。

编辑：南山武志
摄影：久山城正