为了维护南海的和平与安全

“航行自由”作战的背景

围绕如何应对中国在南海建造人工岛这一问题，美国奥巴马政权展开了长达半年以上的讨论，2015年10月27日，美国在中国主张为己方“领海”的南海海域实施了“航行自由（FONOP）”作战。中国一直在被自己占据的渚碧礁上推进疏浚工程，此次美国舰船进入了该礁12海里（约22公里）范围内。

派遣舰船是美国数十年来在世界各地展开FONOP作战的一环。实际上，这已是2011年以来美国第七次在南海采取FONOP行动。如果实施行动前未向媒体传递信息，或许就只是普通的定期作战。

也有专家抨击称，美国实施“无害通航”就相当于承认了中国对渚碧礁周边海域的所有权。他们认为，渚碧礁原本是“低潮高地或者说暗礁”（高潮时没入水中的土地），联合国海洋法公约（UNCLOS）并不认可其属于领土，但他们对该公约的解释并不正确。

由于渚碧礁位于中国主张拥有主权的无人岩礁（地名：Sandy Cay，铁线礁——译注）—依据UNCLOS第13条之规定拥有领海—的12海里范围内，所以可以构成领海基线。考虑到渚碧礁周边可能无法适用公海航行自由条款，所以美国政府的国际律师们建议美国海军实施无害通航，也就是在不开展军事行动的情况下快速通过12海里范围。

针对中国在斯普拉特利（南沙）群岛修建的人工岛，首先在渚碧礁12海里范围内实施FONOP作战，体现了美国的慎重。如果选择美济礁，由于这里位于中国主张拥有所有权的土地12海里范围外，所以美国舰船或许就不得不实施包括军事行动在内的作战，而非无害通航了。比如派出直升机、装配火控雷达巡航、开展情报收集活动等。正因为这样的行动会被视为更具挑衅性，所以美国判断今后的FONOP作战采用这种方式将更有效果。鉴于围绕渚碧礁实施的FONOP作战引发了各种反应，某位美国海军相关人士暗示下一次有可能会在美济礁实施FONOP作战。

美国示意将“参与”亚太地区事务

斯普拉特利群岛许多岩礁和暗礁的所有权问题一直是法律上的灰色地带。2016年，UNCLOS的常设仲裁法庭将就菲律宾对中国提起的申诉做出仲裁，或许能够在一定程度上加以明确。目前，美国将继续在中国人工岛附近行使自由航行权力。

FONOP作战表明美国认为中国试图对人工岛周边限航的举动属于非法行为，美国将在国际法允许的海域内自由航行、飞行和实施作战。虽然中国声称南海是本国领海的主张比较模糊，但中国军队向飞越南海的美军侦察机发出警告称其进入了“军事警戒区”。尽管美军侦察机是在中国不断填海造岛的岩礁12海里范围外的上空飞行。国际法中并没有“军事警戒区”的概念。

2015年10月，被派往南海的美国海军“拉森”号宙斯盾驱逐舰不仅在渚碧礁周边，还在斯普拉特利群岛中越南和菲律宾的填海区域（虽然规模远小于中国）实施了航行。此举意在传递出FONOP作战的对象不局限于中国的讯息。

奥巴马政权在中国建造的人工岛附近拉开FONOP作战序幕既是为了阻止中国试图在南海限制合法航行和飞行的行为，也是旨在向地区相关国家表明美国今后将为亚太地区的安保事务展开行动的决心这一作战的一环。

通过承担更多风险，美国政府正试图牵制中国的强硬举动，在南海维护基于国际法的行为规范。在斯普拉特利群岛实施FONOP作战以前，美国极为慎重地将重心放在了避免与中国发生武力冲突的可能性这种“危机管理”上。因此，美国一直给人一种似乎由于担心南海问题导致紧张升级而不会采取公开应对措施的印象。但美国可以在频繁实施FONOP和落实其他作战的同时，继续采取旨在防范事故和改善沟通的信任关系构建措施。

“航行自由”将成为“新常态”

光靠FONOP作战无法阻止中国继续在南海环礁填海造陆。现在美国正在采取各种办法，促使中国改用外交谈判的方针，而不是强行地推动自己与周边国家之间的领土问题朝着对本国有利的方向发展。

11月中旬，美国向中国的人工岛周边空域派遣了两架B52战略轰炸机。几乎在同一时期，美国海军和日本海上自卫队在南海实施了首次联合训练。

如果菲律宾最高法院判决美菲强化防卫合作协议并不违宪，那么美军就可以在八个以上的菲律宾军事基地巡回驻扎。其中有两个基地位于存在所有权争议的斯普拉特利群岛附近。如果无法驻扎在菲律宾的基地，那么冲绳基地依然是距离南海最近的美军前哨。

美国也重视外交手段。11月22日，东亚系列峰会在马来西亚吉隆坡召开，奥巴马总统等多个与会国家首脑纷纷表示对中国在南海的活动感到担忧。奥巴马总统在会前曾访问菲律宾，视察了菲律宾海军最大的护卫舰“格雷戈里奥・德尔・皮纳尔”号。该舰是美国将海岸警卫艇（排水量约2700吨）进行改造后于2011年提供给菲律宾的。奥巴马总统声称舰船是美菲海军合作关系的象征，表明将与盟友菲律宾共同“参与本海域的安保事务，维护航行自由”。

针对美国在渚碧礁的FONOP作战，中国的反应表现得比较自我克制。虽然中国军舰跟踪监视了被派来实施FONOP作战的“拉森”号导弹驱逐舰，但并未妨碍其航行。中国外交部发言人将美国的行动称作“对中国主权和安全的威胁”，表示“将在必要情况下采取所有必要手段”。

然而，由于中国当局并不希望与美国发生军事冲突，所以今后似乎也不会妨碍美国的FONOP航行。南海上的“航行自由”或许将会成为一种“新常态（new normal）”。有报道称，美国计划以“每季度（三个月）两次左右”的频率持续实施作战。

各国应展开合作，坚持不懈对中国开展工作

随着周边国家主动合作加强对华遏制力，美国对中国在南海的单方面行动加以牵制的做法应该会产生巨大效果。日本、澳大利亚和印度恐怕也可以研究一下参与在中国人工岛12海里范围内实施的航行自由作战。

倘若如此，那或许就相当于表明，除了美国外，与南海岛礁所有权问题并无直接关系的其他国家也对中国单方面的填海造岛行为感到忧虑。同时，希望维护南海的航行自由和安全保障的美国及各国外交官们应该对中国施加压力，使其遵守习近平2015年9月访美时做出的“无意在南海进行军事化”的承诺。

围绕该海域岛礁所有权的强硬路线成本很高，争取通过外交途径寻求解决的做法更有利于中国的未来——让中国当局接受这种观点的战略不可能轻而易举地实现，需要花费时间。必须坚持不懈地传递一贯明确的讯息。美国及其盟友、合作国必须通过各自的经济实力、军事实力和各种外交压力让中国明白一个道理：只要改变现在的强硬路线，就可以和周边国家保持良好关系，通过和平方式扩大影响力。

2015年11月30日　原文英文

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