安倍首相,朝着修宪目标迈进

政治外交

参议院选举结果揭晓后,安倍晋三首相终于向“夙愿”的修改宪法目标出动了。长年观察日本政治的笔者将为我们剖析未来的走向和实现修宪的现实可能性。

第24届参议院选举于7月10日进行了投计票,自民党和公明党组成的联合执政党大获全胜。这样一来,包括非改选席位在内,两党加上对修改宪法态度积极的大阪维新会、守护日本之魂党、无党派议员构成的“修宪势力”已经拥有了发起修宪动议所需的三分之二(162个)议席。众议院方面,单是执政党就已经占据了三分之二以上议席,战后71年来首次满足了开启修宪道路的议席数条件。安倍晋三首相希望在预定于9月召开的临时国会上启动关于修宪内容的具体讨论,修宪一事开始具有了现实意味。

加上同意修宪的在野党,达到三分之二

参议院的额定议席为242个,任期为六年。每三年改选半数即121个议席。其中,73个议席原则上从以都道府县为单位(从此次开始,鸟取县和岛根县、德岛县和高知县分别合并成了一个选举区)的、各分配有1~6个议席的选举区选出,剩余48个议席则通过比例代表方式选出。

在选战中,自公两党标榜安倍政权的“安倍经济学”促使各种经济指标得到改善,主张将政策延续下去。

对此,长期在国会上与执政党针锋相对的民进、共产、社民、生活四个在野党严厉批判安倍政权变更了传统的宪法解释,制定了允许行使部分集体自卫权的安保相关法。他们对安倍政权修改宪法保持警惕,呼吁阻止以执政党为中心的“修宪势力”夺得三分之二议席。此外,上述四党这次还首度实施了协同选举,在改选名额为一名的“一人选区”(总共32个)推举统一候选人。

结果,自民和公明两党均扩大了议席数,合计获得70个议席。另一方面,在野党未能整体壮大势力,尤其是民进党仅获得32个议席,较六年前(当时叫做民主党)减少了12个议席,饱尝了失败的辛酸。可以认为,该党失败的原因包括①执政时期暴露出欠缺统治能力的问题以后,国民始终未能恢复对其的信赖②过于强调要阻止修宪,在选民高度关注的经济、社会保障、育儿等领域未能充分展示对策,等等。该党即将于9月举行党首选举,大家都在关注现任党首冈田克也(63岁)将参选谋求连任还是会引咎辞职。

修宪乃夙愿

“(民进党)虽然一直说反对在安倍政权期间修宪,但这称不上建设性的应对举措”。 参议院选举获胜后,安倍首相在11日举行的记者发布会上直接指名民进党的冈田党首,要求其参与关于修宪的辩论。此外,他还表示“应该在(众参两院的)宪法审查会上讨论应该如何修改哪些条文”,并强调打算从秋季的临时国会开始着手推进具体的讨论。

当年,安倍首相的外祖父,前首相岸信介推动修订了日美安保条约,对于拥有如此家族背景的安倍首相来说,修改宪法可谓是一个夙愿。其中,他特别将修改规定了不保持战力和放弃以武力行使作为解决国际争端的手段的第九条作为了自己的终极目标。

实际上,安倍首相自2006年9月首次就任首相以来,一直在稳步推进修宪的准备工作。宪法第96条规定,要修改宪法“须获众参各议院全体议员三分之二以上赞成票,由国会发起动议”,且“必须在全民公投中获得过半数赞成票”。而针对在国会发起动议之前的程序细节和全民公投的方法等问题并没有明确规定。因此,组建了第一次政权的安倍首相推动制定了就相关程序和方法做出规定的国民投票法。

由于参议院选举失利和个人健康原因,安倍首相在短短一年后便宣布下台,但2012年12月又东山再起,组建了第二次政权,然后便开始摸索如何修改第96条,试图将发起修宪动议的条件从各议院“三分之二多数”放宽至“过半数”。计划落空后,这次他瞄准的是“从实质上修改宪法第九条”,变更“因涉及第九条,所以不可行使集体自卫权”这条日本政府长期沿用的宪法解释。过去,他提出了允许限定性地解禁集体自卫权的新解释。2015年9月,他还顶住在野党的激烈反对,硬行推动国会通过了按照新解释对自卫队的活动做出了新规定的安全保障关联法。

全民公投最早于2017年末实施?

由于安倍首相态度坚决,预计自民党将从秋季的临时国会开始正式启动修宪议案协调工作。而朝野各党展开谈判的舞台将是众参两院各自设立的宪法审查会。众参两院的审查会过去也曾召开过会议,但始终只是停留在各党分别陈述观点,展开自由讨论的程度。自民党希望展开旨在修宪的具体讨论,朝野各党一起查找现行宪法的不周之处,梳理出关于应该加入哪些新条款的“修改项目”。

在此基础上,推进条文方案的制作工作,制定修宪草案——自民党考虑这样分两步走。综合政权高层的言论来看,眼下的关键问题是能否在秋季临时国会上梳理出“修改项目”。如果年内能走到这一步,自民党或许就会在明年1月召开的下一届例行国会上全力推动整理修宪草案。他们规划的步骤是一旦修宪草案出炉,就立刻提交,在众参两院获得三分之二以上赞成票后通过草案,然后发起动议。

按照法律规定,国会将于每年1月召开审议新年度预算案等议案的例行国会(会期为150天,可以延长1次)。由于例行国会要优先审议预算案,所以通常在4月以后才会审议预算相关以外的法案。如果是在野党反对的法案,找到妥协点需要一些时间,耗费两三个月才最终通过的例子屡见不鲜。去年在例行国会上审议安全保障关联法时,就因为在野党激烈反对而导致审议进展缓慢,执政党被迫大幅延长了会期。

此外,为了让例行国会遗留的法案获得通过,政府通常会在秋季召开临时国会(最多可延长两次)。鉴于国会的这些情况,可以推测即使在今年秋季的临时国会上梳理出“修改项目”,要在明年例行国会上正式启动修改条文方案的制作工作也是4月以后的事情了。而即使提交了修宪草案,审议必然也需要相当长的时间。如果发起动议,那么大幅延长会期或许就是无可避免了。

第一次安倍政权时期出台的国民投票法规定在国会发起修宪动议后的60到180天内实施全民公投。另外,投票要针对买一项欲修改的条文方案逐一表态。考虑到这一系列的日程安排,可以推算出全民公投最早将在2017年末实施。如果国会第一阶段的修改项目梳理工作和第二阶段的修宪草案制作工作分别出现延迟,那么全民公投将大大“延后”。

实现目标的门槛很高

2012年,当时还是在野党的自民党就已经整理出了核心内容为修改宪法第九条,创建国防军以替代自卫队的修宪草案。安倍首相虽将修改第九条作为终极目标,但并不打算一蹴而就。他规划的战略是:首先修改朝野各党可以达成广泛共识的部分条款,让国民和各党“习惯修改”,从第二批修改项目开始,就要鲜明地反映自民党的主张。据说他认为只要在自己主持的政权下留下首次修改了宪法这样一种“遗产”就足够了,并没有要亲手完成第二批修改项目的想法。

作为第一批修改项目,自民党内一部分人要求追加在发生大型灾害时强化首相权限的紧急事态条款,还要将参议院议员定位为地区代表,以解决饱受各党诟病的参议院选举区合并问题。但观察目前的政治状况可以发现,实际上修宪还面临几个很高的门槛,绝非易事。

首先是组成联合政权的公明党对修宪态度消极,执政联盟内部协调似乎也不是那么容易的事情。以宗教团体创价学会作为支持母体的公明党原本就对修宪问题极为谨慎。为了与将修宪作为基本方针的自民党和标榜护宪的社民党等划清界限,公明党一直采取主张不动现行条文,添加顺应时代变化的条款,也就是实施“加宪”这样一种独特的立场。虽然是联合执政党,但公明党始终对参议院选举后自民党主导下加快修宪步伐一事保持着警惕。该党党首山口那津男强调,要制定修宪方案,“必须和第一大在野党民进党达成共识”。

第二个门槛是民进党强烈反对在安倍政权下修宪。与该党在参议院选举中并肩作战的共产和社民两党对修宪本身就持反对态度。党内既有一部分诸如野田佳彦前首相和前原诚司前外相的修宪派保守议员,也存在护宪派的旧社会党议员。由于混杂了对修宪问题各持己见的议员,所以无法作为政党整体提出具体的方向。于是,为了维护党内的团结,只好先暂且提出一条“反对在安倍政权下修宪”。

考虑到这种政治状况,可以认为民进党在秋季临时国会期间与执政党就修改项目达成共识的可能性极低。我们无法预估执政党需要花费多少时间才能争取到民进党的合作。如此一来,安倍首相若要加快实现全民公投,或许就要考虑在什么时机说服公明党,然后单纯依靠执政联盟与一部分支持修宪的在野党、无党派议员等“修宪势力”来制作修宪草案,再在国会上发起动议了。

即便是这种情况,如果“以发起动议为前提”强行与公明党协调立场,那么很可能导致两党关系产生裂隙。此外,民进党等四个在野党肯定会呼吁国民反对修宪法案。与征询脱欧民意的英国公投一样,在全国民意存在分歧的背景下,安倍首相为实施全民公投必须押上政权的命运。

解散众院和推进修宪二选一的两难境地

可是,安倍首相越是顾虑民意动向和对政权的影响,越是将大量时间花在与在野党协商和与公明党协调立场上,就越容易陷入更大的困境。因为离2018年12月众议院议员任期届满之期越来越近,解散众院时机的选择范围将越来越窄。

作为时任首相来说,选择最有助于维持政权的时机行使解散权是常规做法。如果优先考虑修宪问题,在必要程序上花费时间,那么解散众院的时间就会受到限制。在此期间,如果出现强烈反对安倍政权的浪潮,那就无法排除面临丧失解散众院时机,甚至丧失政权这种危机的可能性。

另一方面,即使优先考虑维持政权,在着手推进修宪相关程序的过程中打出解散众院这一招,也无法保证依靠“修宪势力”能够再次确保三分之二议席。如果不能确保议席数,那么安倍首相希望修宪的夙愿就会一下子变得遥不可及。

众院任期届满前的2018年9月,安倍首相作为自民党总裁(党首——译注)的第二个任期将满(自民党党章禁止三次出任总裁)。安倍首相今年秋季以后就面临选择:要么继续推进修宪工作,优先考虑留下政治遗产,力争彻底实现夙愿;要么做好可能无法留下修宪遗产这样的心理准备,优先考虑赢得众院选举,打出解散众院这一招。在政权逐渐走向终点的背景下,安倍首相需要观察民意动向和在野党的动作,在某个时刻做出决断。

标题图片:众议院选举结束后,安倍晋三首相在东京永田町的自民党总部召开记者发布会。2016年7月11日(时事社)

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