宇宙活动法案与初创经济:日本意欲扩大太空商业活动

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2016年11月,日本国会通过了《宇宙活动法案》。该法规定,发射火箭或卫星的企业每次发射活动,国家都要进行审查和批准。发生事故时,国家将对超过一定标准的损失进行补偿。这些措施的目的就在于期待民间更加积极广泛地参与太空商业活动。

宇宙活动法案的目的

2016年11月16日,日本公布了私营企业发射火箭和利用卫星的许可制度的法律 (以下简称“宇宙活动法案”)。以欧美国家为中心,已有近20个国家制定了宇宙活动法案,甚至可以说日本的有关立法已经落后一步。宇宙活动法案是什么样的法律呢?根据各国是否拥有火箭发射场及太空活动的成熟程度,各国宇宙活动法案的内容也各不相同,但大多数都包含了实现以下3个目的的内容。

首先,由于《外层空间条约》(联合国1967年制定,据此形成了目前外太空秩序的基本框架,很多时候也称其为“宇宙宪法”。规定了可自由探索和利用宇宙空间、禁止在宇宙空间部署大规模毁灭性武器等。现在已有104个国家批准加入了此条约)有特别规定,国家对私营企业的活动也应负直接国际责任,当私营企业的活动活跃到一定程度之后,国家为了确保私营企业遵守国际法,通过许可制度来进行监督。而且,即使私营企业的火箭或卫星坠落在外国,国家也要对受害国家承担无过错赔偿责任(遵守了避免造成后果的提醒义务标准前提下,即便没有过错,只要产生了损失的事实,就需负赔偿责任的一种制度),因此国家有必要针对本国火箭的安全性制定严格的审查标准。万一发生事故出现损失,为了纳税者的公平,政府也有必要保证企业归还政府向外国支付的赔偿金。因此,也有必要在宇宙活动法案中规定有关第三者赔偿的强制保险制度。

第二,以发射火箭为代表的太空活动具有危险性,因此国家有责任制定能够充分保护公众安全和环境的标准,而且为了以防万一,还必须制定针对受害者的补偿制度。既然对于外国的补偿是无过错完全赔偿,那么对于本国民众自然也应该是无过错责任赔偿。这和普通民法中的过错责任(是指发生损失,只限于有故意或过错的时候,加害者才承担赔偿责任的制度)不一样,所以有必要通过宇宙活动法案这一特殊的法律来明确规定。

第三,在此基础上,很多还规定了支持目前还很脆弱的私营企业开展太空商业活动的制度。日本的宇宙活动法案的主要目的,就是为了扩大此种太空商业活动。为什么有了宇宙活动法案,就能够支持太空商业活动发展了呢?为了说明这一点,下面我先介绍日本太空活动的特点,其次阐述世界太空活动的现状,最后预测寄托在宇宙活动法案上的日本太空商业活动的未来。

日本是太空开发发达国家,但太空商业活动起步迟缓

1970年2月,日本成为世界上第四个成功发射了完全国产的固体燃料火箭的国家,自此日本在太空开发发达国家中占有了一席之地。日本是国际空间站(ISS)唯一的亚洲成员,而且日本还在世界上首次成功完成了将位于地球引力圈外的小行星样本带回地球的科学实验。

但是,日本一直到2008年还维持着禁止出于安全保障目的利用太空的国内政策,也受此影响,太空商业活动起步较晚。因为太空商业活动很多是从军事用途派生出来的。比如,美国空军的定位导航定时(PNT)卫星GPS,原本主要是为了提高导弹的命中精度而开发出来的,但现在利用从GPS向全世界无偿提供的民用信号,衍生出了汽车导航、精密地图制作、供应链管理、股票超高速交易等无数的产品和服务。太空活动,与原子能、生物、人工智能等其他尖端科技产业相比,具有很难区分军用还是民用的特点。在这样的背景下,只能说日本的太空活动几乎都特定在科学研究和技术开发上面。

但是,太空是财富和安全保障的源泉,这一点近年来已成为全世界的共识。日本也认识到,不单单从商业方面讲,即使从在国际安全保障方面履行共同责任的观点出发,也是不允许丧失了太空这个机会的。因此,日本在2008年制定了宇宙基本法,希望实现日本太空政策的一次大转变,使防御用途的军事利用成为了可能,比如,运用照相侦察卫星侦察警惕对象国的基地。宇宙基本法同时还规定,政府有采取措施促进太空产业化发展和制定国内法促进太空商业活动的义务。

NewSpace的时代

纵览历史来看,目前的太空开发利用处于第四阶段。第一阶段(1957~1972年),是美苏围绕其军事用途和有人登月展开了激烈竞争。紧接着的第二阶段(1973~1990年前后),欧洲航天局(ESA)、日本、中国、印度等也自主发展成为太空开发国家,此阶段的后半期,私营企业真正开始提供如火箭发射、以通信广播卫星或遥感卫星为主的太空商业利用业务。第三阶段(1990~2006年前后),随着比较廉价但性能显著提高的小型卫星出现,开展太空活动的主角数量急剧增加。此外,自身不拥有卫星,而是在地面将利用来自太空的数据所获信息加工形成产品或服务,这类下游产业类型的利用太空业务显著扩大。英国就是这方面的旗手。

然后就是第四阶段了。伴随着太空技术的成熟和成本下降,从2006年左右起出现了被称之为“NewSpace”的新型太空商业形态的趋势。所谓“NewSpace”,是指新创企业独立或者在政府或大企业的协助下,开展轨道间运输、飞往月亮和火星的太空旅行、在太空长期停留、宇宙资源开发等业务。2002年成立的SpaceX公司,和美国国家航空航天局(NASA)签约合作,已经实现了用于国际空间站的无人补给飞船的开发和使用。该公司现在不仅横扫当前的火箭发射服务市场,还从NASA接受订单开发向国际空间站运输商业乘客的飞船,另外还独自推进依靠民间技术的载人探测火星、太空移民计划等。

NewSpace还有以下目标——利用数百个乃至数千个小卫星组成群构建全球性互联网基础设施,探测和开采小行星资源,主动消除宇宙垃圾,为使资源开采和太空探索更加有效开展提供在轨太空物体的补给和维修(OOS)业务等。新型商业模式和支撑这种模式的手握技术的优秀初创企业的活力,以及积极提供支持的投资人、大型航空航天产业或太空机构的支持,这两者同时具备,NewSpace才可能出现。而且,支持并不限于资金,也会以尽量消除企业活动障碍的国内法的形态出现。

2015年11月,美国制定了新的国内太空法,赋予美国民众拥有、使用和转卖小行星资源和天体非生物资源(包括水)的权利。为什么这么做呢?《外层空间条约》规定,宇宙空间是地球上所有国家都可以自由活动的场所,不允许任何国家占为己有。而且,根据条约的解释条文,通常也禁止私营企业拥有天体的土地。但《外层空间条约》并没有明确规定天体的资源的所有权,私营企业开采资源、将其占有并自由处理,这是否合法,在国际法上仍不明朗。

这种制度上的不明朗,对于刺激私营企业开展宇宙资源开采商业活动形成阻碍。因此,美国通过国内法对此种商业活动提供支持,提出了美国一家对《外层空间条约》的解释,为本国民众的活动提供了保障。致力于成为宇宙资源采矿业中心的卢森堡,也正在制定和美国类似的法律。

宇宙活动法案,为宇宙商业活动提供保障

从前述美国立新法的例子可以看出,制度的不明确会导致私营企业萎缩。初创企业开发小型火箭或者尝试利用遥感卫星的时候,事先跟他们明确要向哪个政府部门提出许可申请、许可有哪些条件、审查是个什么手续等等,这本身就可以说是广义上的支持。通过这次日本的立法,初创企业就不会再迷惑于该和哪个政府部门去咨询,去内阁府窗口进行事前沟通成为可能。

火箭发射方虽然会被要求提供财政担保,用作赔偿受害者保险的保证金等,但日本这项法律明确了政府会给予支持。还设置了这么一种制度安排:从火箭型款和其所搭载卫星的关系可推测事故发生的最大损失金额,当发生损失超过了基于推测最大损失金额被要求支付的保证金时,政府会给予一定额度的补偿。类似的制度美国和法国也有。

另外,日本的这项法律还规定,即使是所搭载的卫星导致的问题,也把事故的赔偿责任集中到火箭发射方。乍一看对火箭发射方不利,但这能让国际社会的卫星用户放心委托发射业务,从而有助于提高日本火箭发射事业的竞争力。同样的制度,只在法国的相关法律有。

制度设计和技术研发、资金筹措一道,共同决定了商业活动的成败。而且,这次的宇宙活动法案,毫无疑问会大大促进技术实力和潜力巨大的日本太空商业活动的扩大。今后数年之内,大概初创企业会开始发射搭载小型卫星的小型火箭了吧。

标题图片:搭载了防卫省X波段通信卫星“煌2号”的H2A火箭32号机发射升空(2017年1月24日下午于鹿儿岛县种子岛宇宙中心,时事社)

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