民主主义能否渡过财政危机

民主主义之痼疾困扰经济

财经

走向财政扩张的民主主义机制,在当今发达国家共同显现。民主主义国家究竟能否消除财政赤字?经济学者猪木武德对此做了一番考察。

政治与经济联动

观察近年来的日本政治与政局,常常自虐怎么只有日本会落到此等地步。不过也有必要了解,美国和几个欧盟成员国的政权也有着相似之处。政府找不到解决财政问题(庞大的财政赤字和政府债务余额)和实现中长期发展的战略,出现停滞不前的僵局,在这一点上,可以说几乎所有发达国家都处在同样的迷茫之中。财政赤字没有变成政治斗争工具的国家,也只有俄罗斯、中国、韩国等。

东日本大地震刚发生时,一定有不少人感到不可思议,为何前景暗淡的日本,日元会在外汇市场升值?一时间,甚至出现是否是因保险公司为了准备支付赔款而购买日元的说法。但是,现实的动向均由相对关系所决定。由于美国、欧盟等政治上的无能为力,导致其经济前景甚至比日本更加暗淡,因而推动了日元的相对上升,现在这已经成为人们的共识,想必这种解释是正确的。无论是欧盟还是美国,议会制民主主义都陷入不能立足于明确的长远目光做出政治决断的境地。

虽然数据是诊断经济的基础,但如果仅看数字,就会造成夸大一种原因,对相同的数字往往误认为是相同病症。可是因国家不同,其问题的性质会略显差异。即便同是“财政危机”,希腊和意大利在性质上就有所不同。希腊的危机不仅在于乱发国债,政府资金(流量)枯竭,无法编制预算这一短期问题,在富裕阶层的所得纳税方面,也存在国家的徵税机能开始衰弱的问题。不仅财政支出膨胀,财政收入缺陷亦使财政赤字膨胀。就在4、5年前,在经济增长率、劳动时间等方面,希腊还是欧盟的优秀生,而今它的衰落程度,甚至令人不敢相信自己的眼睛。另一方面,意大利则有政府债务余额(存量)高达到GDP的120%这一中期问题。在欧盟当中,人们越来越担心意大利有无偿还国债的能力。这就是欧盟的现状。意识到这些不同点,我试图就现代政治体制是如何造成 共同的“病态经济”的问题,阐述几个要点。

财政赤字使金融市场更加动荡

2008年夏季的金融危机,此后持续的萧条,带来生产与雇用的减退,美国出现税收的大幅下滑,赤字国债增加。危机的导火线不只是因为流动性不足。由于美国面向低收入阶层提供的无担保购房贷款无法回收,商业银行无力支付(insolvency),祸及到整个金融体系。基于此等状况,奥巴马总统为了重新构筑健全的金融市场,作为法律框架(堪称是80年前的格拉斯-斯蒂格尔法案的现代版),在2010年7月签署了由冗长的条文组成的《2010年多德-弗兰克华尔街改革与消费保护法》,通称多德-弗兰克法(Dodd-Frank法)。但是,这一重新规制金融交易的法律究竟有多大的实效,却是极为令人怀疑的。奥巴马还被批评说,这是为通过超党派的医疗改革计划而进行的交易,由此丧失了有实效地改革金融体制的时机。不过,即使美国的这一金融交易规制法能促使银行的行动变得深思熟虑,但只要英国和欧盟不采取统一步调,就无法消除世界金融市场上的动荡。因此,要害问题并没有得到解决,金融危机随时都可能再次出现。

金融市场与财政赤字之间有很强的双向影响。正如上述希腊的事例所显示的,金融市场的不稳定性,有可能动摇因财政赤字产生的巨额国债市场,因为金融市场与以国债为中心的债券市场是完全连在一起的。另一方面,不能无视金融危机产生 “财政风险” 的机制。当银行出现呆帐问题时,央行和政府为保护股东和信贷方,多半会注入大量救济资金。因而,银行越大越是不能让其破产(too big to fail))。但是这个惯例却衍生出某种道德风险,使银行面对风险胆子变得更大。因为即便发生不测之事,也有政府拨款救济,这促进了银行向高风险商品的投资,其结果是增大了陷入“厄运循环(doom loop)”的危险性。在美国,由于奥巴马总统对限制金融市场没有表示出毅然决然的姿态,因而这种为救济大银行产生的“财政风险”依然很大。而且对总体经济来说,最为深刻的成本是受此次金融危机巨大打击的实体经济,出现严重的失业问题。对实体经济来说,金融机能这个润滑油反而要影响牵制实体经济。其情形,犹如狗摇尾巴变成尾巴牵着狗转动。

政局混乱令未来不可预测

呈现不稳定的不只是金融市场,政治混乱令未来更加不可预测。中东地区政治的动荡,对恢复世界经济只能起到负面作用,不可能成为积极因素。

不过,国际局势的不稳定性并非始自今日。发达国家各自的国内政治局势非常严峻。日本政局的混沌迷乱已不需再作解释。回响在耳边的,是“在我日本国,亦是有此民则有此政”(福泽谕吉)的辛辣言辞。

如果政局混乱,无法估量且不确定性增大,那么对经济造成的影响将是极其严重的。以消费为中心的经济活动是在“可以预测”、“可以计算”的基础上展开的,投资也是在预计到将来有收益的计算之上进行的,因而即使无法避免不确定因素,也决非是赌博。即便存在风险,只要有某种明朗的预测,就会进行投资,拉动雇用的增加和生产的扩大。如上所述,雷曼冲击以后,并未进行金融市场的彻底改革。这是由于政治没有显示出坚定的态度。

美国的情况也与日本类似。在过去近30年间,美国的两大政党在财政方面一直实行着立足短期思路的混乱政策。因Medicare Part D (医疗照顾处方药物保险计划),国会废除了“新支出依靠新税源”这一规则。奥巴马总统在决定2010年的预算时,搁置了缩减4万亿美元的联邦政府支出,但对于确保税收却没有拿出根本性的对策。因此,说是在“迎合大众”,也实为无奈。如果计算一下今后医疗与社会福利的总支出,也许宣告“破产”也并非耸人听闻的无稽之谈。

顺便要说的是,围绕日本的财政赤字,政府的见解也缺乏前后一致性。笔者原本就不是财政紧缩论者,对这次大震灾所需要的重建财源,当我表示“除了发行复兴国债,还可以考虑增加(临时)消费税”时,受到了“在如此萧条之时(还发表这种言论)”的强烈批评。即使除去处理核电站事故的费用,还有估算足以超过20万亿日元的重建财源,与总额接近900万亿日元的政府债务余额相比,的确不算多。所以震后重建财源仅仅依发行复兴国债来筹措的论调,看上去也是合理的。但是站在现今的日本国民齐心协力共同支援这一出发点上,今天日本所需要的,是所有的国民以某种方式做出贡献的群体意识(sense of community)。遇到这种危机时,激发出国民的“一体感”,难道不正是政治的使命吗?

在11月8日,民主、自民、公民3党的干事长会谈中,正式决定平成23年度第3次补正预算中,关于东日本大地震复兴债的偿还期为25年。(照片:产经新闻社)

增加消费税“会导致经济景气进一步恶化”这种反驳有两点错误:用于重建的民间投资和公共投资,当可显现在弥补个人可支配收入的减少上,增收的税金必定会支出。重要的是有效需求,消费税之外的征税,因收入及年龄的不同会产生不平等;增加法人税,有削弱与国外的竞争力这种负面效果。应将增加消费税作为筹措资金的主要来源。可是在11月中旬,民主党、自民党、公明党3党以所得税和法人税为基轴,就筹措10.5万亿日元的复兴财源达成一致,还不伦不类地将复兴债的偿还期限设定为25年。政策没有朝唤起现今日本国民“一体感”的方向变化。

认识民主主义的沉疴痼疾

为什么如此多的自由民主主义国家都为财政问题而困扰呢?理由非常明确:政治家必须要在选举中获胜。如果落选,就俨然成了“失业者”。敢冒如此风险参与政治的人,在一般市民中不多见。但是民主主义“在选举中获取选票,成为国会议员”的原理,其中也蕴含着“双刃之剑”的危险。为了当选,政治家向选民保证将提供各种有利的经济条件。因而,民主主义具备了扩张财政的强大驱动力。为某集团集中带来利益的法案,即使在议会获得通过,国民人均负担也是微乎其微的。因而那些不涉及自身利益者或漠不关心者,既不会去追究该法案的妥当性,也不会加以反对。莫如说,人们对有朝一日审议有关己方利益的法案时能够得到现时收益者们的赞成与合作,抱有期待,故而当下特意去支持他方的法案。利益集中,而费用则因分摊面广使负担额变得微薄,因此成本意识下降。这样的机理造成扩张财政法案的过度增加。

这种议会制民主主义内含的公共部门(公营机构,政府资助或控制的企业)不断扩展的倾向,意味着经济问题直接政治化的结果。因为人们最为关心的,是谁掌握有实现己方利益的实力。在人们的印象中,自由民主主义之下的议会民主制,一人一票的平等原则使公平选择成为可能。但实际上,投票与其结果并无确切关联的情形也有可能发生。

美国和其他许多国家的人们,没有依靠紧紧捆绑着政治和经济的“摇钱树”,过着超出收入的生活吗?结果像美国那样有住房贷款这种私人债务自不必说,许多国家 “讨好选民”的财政支出令公共债务日益膨胀。能给这一机制刹车的,说是财务部的官员也并不为过。如此之大的错觉中产生出的财政赤字积累,妨碍了扩大就业政策的实施。成为其牺牲品的,就是具有充分的劳动能力和愿望,却找不到就业机会的失业者,特别是年轻失业者。

欧洲央行。负责欧盟17国家的金融政策。(德国法兰克福)

另外一个难以解决的重要因素是EU这个“半国家”的存在。这不单纯是“无宪法”意义上的“半国家”, 而是因为EU没有统合财政,不具备普通国家相当于财务部的行政机能。再加上EU是由在劳动费用、生产率等方面,存在巨大差别的成员构成的联合体,由于使各成员国放弃各自的金融政策,引进了统一货币(欧元),因而在发生金融危机时也一筹莫展,进退维谷,金融政策不得不依赖欧洲中央银行(ECB)采取的“单一金融政策”。但是,ECB并不是通过民主程序决定金融政策的,自然受到大国、强国的经济状况影响,这里便存在着欧元带来的“民主缺失(democratic deficiency)”问题。

在日本也有“东亚共同体构想”的议论。但是,我们更应该了解,从查理大帝以来有着1200多年共同体运动史的欧洲所经历的苦恼以及为实现这一共同体所花费的长久岁月。特别是日本与中国的关系、如果不对今后跨太平洋战略经济伙伴关系协定(TPP)和东盟加4之间如何演变,美中冷战是否有可能发生等重要的国际关系加以观察, “东亚共同体”是无从谈起的。

美国反复重归野蛮化(rebarbarization)

经济政策不能立即把经济从困境中解救出来。经济与人体有类似之处。并不是所有的疾病都能用药物和手术彻底治癒。既有只须一剂药就能解除痛苦,也有必须忍耐的疑难之症。经济政策不是万能的。如果国民期待万能,过分依赖政府和央行,其本身就可能变成道德风险。

更需要注意的是,虽然经济状况确实不好,但从宏观上看,与80多年前的大萧条相比,现在的经济还算是好的。拿美国来说,20世纪30 年代的完全失业率超过了25%,最近则停留在9%左右。当然,不是说要甘于忍受这种雇用的苦境,但如果误以为有万能的灵丹妙药,那就会一味地加强对政治的批评,导致政治更加恶化,这种恶性循环必须避免。

只是,我们不能忽视美国在世界经济中所处的位置和作用,与80年前相比已经发生了重大变化。20世纪20年代,美国是国际资本市场上的“贷方”,为维持德国马克的价值,使德国有偿还能力,美国把大量的资本出口到德国,德国出现了消费热。其结果,造成了德国和美国在住宅和股票市场的失控。这是美国在掌握世界经济覇权时期发生的世界经济的危机。

对此,在冷战结束后蔓延的“危机”,同样是以美国为主角。而这次美国却成了“借方”,通过从中国和日本流入的资本,出现了高出收入的消费热潮。不用说,这个消费热的代表,正是以面向美国低收入者为对象的住房贷款,美国确实是烦扰他人的“伤脑筋的巨人”。但即便如此,世界上现在除美国之外还没有任何一个国家能成为世界政治和经济的核心。

像美国那样开放的市场经济,时常反复着过热和紧缩的交替循环。,美国经济中经常对限制少的市场存在着无止境的欲望。美国经济的特征是,在出现危机及其之后的一段时间会稍许老实一会儿;但过不多久,便又重归野蛮化(rebarbarization)。可以说,如何运用法与政治的力量控制这股野性,是美国作为大国的责任。

(本文是对《中央公论》2011年10月号刊载的“民主主义之痼疾困扰经济”一文改写而成)

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