专题 日本的议会制民主主义
日本首相和意大利总理为何“短命”

池谷知明 [作者简介]

[2013.11.18] 其它語言 : ENGLISH | 日本語 | 繁體字 | FRANÇAIS | ESPAÑOL | العربية |

为建立两党制,日本和意大利都在上世纪90年代引入了小选举区制。人们常常指出,两国具有频繁更换首相(意大利称总理——译注)等相似点,而通过对两者进行比较,日本政治体系的特殊性便会显现出来。

人们常常指出,日本的政治和意大利的政治具有相似性。日本方面,由于一度分裂为左右两派的社会党在1955年实现统一,加上两个保守政党合并诞生了自由民主党,人们曾期待能够实现两党制和政权更替。然而,自民党与社会党的议席比例是2比1,政权更替也未能实现,所以人们将这种状态称作“一或二分之一政党制”。

几乎同一时期,意大利第一大党基督教民主党和第二大党共产党之间也没有出现政权更替,甚至连可能性也不存在,基于这样的认识,出现了意大利的政党制度是不完全的两党制这种见解。(※1) 即便总理和内阁换了人,但自民党和基督教民主党的执政党地位没有发生变化,没有出现由大选结果导致的政权更替。长期政权滋生的政治腐败,一直饱受诟病,两国在这方面也是共同的。

引入小选举区制后更换的首相:日13人,意8人

也是在同一时期,人们要求政治改革的呼声高涨,最终实行了选举制度的改革。尽管略有差异,但意大利和日本都先后在1993年和1994年引入了以小选举区相对多数代表制为主,比例代表为辅的选举制度。两国引入小选举区制,目的都是为了促进两党制的发展,实现政权更替。

近年来人们指出,日本和意大利频繁更换首相,在这一点上两国政治存在着相似性。从1993年4月的钱皮政府到2013年4月组建的莱塔政府,意大利共产生了13届政府,总理实际人数为8人。而日本,从1993年8月的第79任细川护熙内阁到2012年的第96任第2次安倍晋三内阁,共产生了18任内阁,首相实际人数达13人。采用小选举区比例代表并立制举行大选以来,从1996年11月成立的第83任第2次桥本龙太郎内阁算起,日本共产生了14任内阁,首相实际人数达10人(同时期的意大利产生了10届政府,总理实际人数为6人)。(参照文末参考资料)

日本和意大利更换首相和总理的频率,远远高于同样采用议院内阁制的德国和英国。从1993年到现在,德国只有科尔、施罗德和默克尔三任总理,英国也只有梅杰、布莱尔、布朗和卡梅伦四任首相。日本和意大利为何会频繁更换首相和总理呢?

据说,德英与日意的差异,和两院制中上院的存在方式有关。德国的上院是联邦州的代表机构,英国上院的权限也极其有限,在这两国,上院的任何举动都不可能迫使首相或总理辞任。

在日本,尽管宪法规定了众议院的优越性,但若要重新表决法案,则必须确保众议院3分之2以上多数议席的支持,其门槛之高,以致我们可以认为参议院实际上更具优越性。在意大利,上下两院地位对等,若不能在两院形成多数派就无法组阁。然而,仅仅是强势的参议院和对等的两院制就引发了首相频繁换人的问题吗?

多党林立的意大利,逢选举必换政府

意大利在引入新选举制度后举行的1994年选举中,中右翼联盟获胜,而中左翼联盟则赢得了两年后的1996年大选;到了2001年,中右翼联盟又再次胜出。2005年,选举制度发生变化,采用了“‘多数奖励’(得票最多的政党获得议席数不足340席时,为其分配340个议席——译注)比例代表制”,中左翼联盟在此后的2006年选举中获胜,而中右翼联盟夺取了2008年选举的胜利。由于每次选举都会发生政权更替,所以总理自然也会随之变动。总理的频繁更换意味着选举制度改革取得了成果。问题是选举太过频繁,5年的任期往往难以保全。

实施“多数奖励”比例代表制后,上下两院的平等地位,导致首相一职变得更加不稳定。这一选举制度通常按照得票率比例分配相应的议席,但为了保证政权的稳定性,规定获得多数选票的政党或政党联盟,作为“奖励”可自动获得更多的席位。

在下院,为获胜政党或政党联盟保障了全部630个议席中的340席,但在按照以州为单位的选举区分别给予奖励的上院,则很难确保获得稳定多数议席。2006年选举诞生的普罗迪政府在上院的议席数仅比在野党多两席,所以当拥有3个议席的小党派在2008年脱离执政联盟后,政府也随之倒台了。2013年选举时,尽管中左翼联盟在下院胜出,但由于未能在上院获得过半数议席,致使其花费两个月时间才组建起大联盟政府。

“专家型”政府“临危受命”,回避政治危机

人们曾认为,1993年对选举法所作的修订改变了政治游戏的规则,而以1994年基督教民主党解体为代表的传统政党的消亡和意大利力量党等新政党的登场则改变了游戏的参与者,意大利从第一共和制过渡到了第二共和制。然而,过渡到了第二共和制后,多党林立的状况也没有改变。无论是1993年选举法还是2005年选举法,都要求各政党组成联盟,于是就形成了选举中中左翼和中右翼两极大战的局面。但是,这种状态与两党化相去甚远,除了2008年外,其他年份也出现了一些政党脱离执政联盟,导致政府瓦解的现象。

政府倒台而不举行选举时,要选出后任总理就变得异常困难了。于是,总统便要扮演起重要的角色。他作为调停者与各党领袖进行协商,在达成共识的基础上任命后任总理。由于总理和部长不必拥有国会议员的身份,所以有时也会推举出由非国会议员组成的“专家型”政府以回避政治危机。从1993年的钱皮至今,意大利共产生了4名非国会议员的总理。

其中,迪尼、蒙蒂两任政府的所有部长甚至均非国会议员。这种“专家型”政府,在议会内缺乏基础,它们或是为了完成某些特定的政策课题,或仅仅带有一种选举管理色彩,因此不可能走得长远。如上所述,意大利频繁更换总理的原因,一方面是地位对等的两院制、多党林立与不稳定的执政联盟、“专家型”政府的出现等导致选举频率提高,另一方面,作为选举制度改革的成果,使每次选举都导致了政权更替,我们可以认为这是其中的重要因素。

没有政权更替,日本依然首相更换频繁

日本在1993年大选后,自民党下野,政权发生了更替。然而,自民党与社会党联手,借着次年村山富市内阁的组建而重返执政地位。此后,1996年桥本内阁成立,自民党夺回了首相宝座。在新选举制度下举行的首次大选后,自民党继续执政,直到2009年民主党赢得大选胜利。日本发生政权更替的次数比意大利少。即便是联合政权,组成联盟的政党数量比意大利少,其组织结构也不像意大利那般变动频繁;同时,也没有出现过政权基础薄弱的“专家型”内阁。可是,日本更换首相的频率却高于意大利。到底原因何在?

是否真如人们所说,是强大的参议院导致了首相的频繁更换呢?的确,3年1次的参议院通常选举具有所谓的中期选举色彩,可能会对内阁的进退产生影响。桥本龙太郎就因在1998年参议院选举中失利而辞职。即使不辞职,首相的政权基础也会变得脆弱不堪。

此外,一般认为当众议院和参议院的多数派不一致,出现“扭曲”状态时,政权的运转就会趋于不稳定,并弱化首相的领导力。近年来,在扭曲状态下,已有安倍晋三、福田康夫、菅直人三任首相辞职。然而,假如将问题原因仅仅归结于强大的参议院和扭曲状态,尚不能解释日本为何会比意大利更加频繁地更换首相。比如,森喜朗、小泉纯一郎、鸠山由纪夫辞职时都不存在扭曲状态。

被植入执政党内的首相更替机制

被人忽略的一点是执政党对首相的束缚。自民党规定的总裁(即自民党领袖——译注)任期为3年(2003年以前是两年,党章第84条)。如临近任期届满,即便仍在首相任期内,也必须举行总裁选举。虽曾出现过总裁首相分离的论调,但最终未能实现。总裁出任首相,但若在总裁选举中失利,就必须辞去首相职务。

首相辈出的政党自行确立了更换首相的机制。过去曾出现这样的例子:时任首相福田赳夫在总裁预备选举中失利后,退出了正式选举,并辞去首相职务(1978年)。虽然近年来并未出现过现职首相在总裁选举中失利的情况,但本应支持首相的执政党竟会试图拉首相下马,这本身就很不可思议,可谓是一种无视执政盟友和国民的勾当。

还有一条规定是,如果任期中总裁之位出现空缺,那么新任总裁的任期为前任总裁的剩余任期(党章第84条2)。此外,现行党章中加入了“不可连任超过两届”(总裁公选规定第10条)等起初没有的规定,对政党领袖具有极强的约束力。即便是民意支持率很高的小泉(姑且不谈其本人是否有意留任首相),任期届满后也不得不下台。

英国的撒切尔因在1990年保守党领袖选举中失败而被迫辞职,但她已担任首相长达10年以上。虽然保守党和劳动党都有领袖选举,但没有任期一说。而在德国,虽然政党领袖有任期限制,可能会被迫让位他人,但这并与总理一职挂钩,导致卸任总理职务。本来就并非是执政党领袖自然应该成为总理(1998年出任总理的施罗德就不是社会民主党的领袖)。

在日本,除了大选和政党领袖选举外,党内斗争引发执政党议员要求首相下台的“倒阁”事件也层出不穷。本应支持首相的执政党却掀起了倒阁运动,自然不可能形成稳定的内阁。执政党一手造成了首相的短命问题。

政党的一体性与首相的稳定性

针对首相和总理频繁换人的问题,日本和意大利国内要求削弱参议院和上院权限的呼声都非常强烈。意大利已经设立负责修订宪法的委员会,启动了讨论工作。然而,即便改用一院制,只要不终结多党林立的状况,意大利恐怕仍会频换总理。

而在日本,如果规定政党领袖的任期,尽管首相辈出,也要举行党魁选举,或是执政党内部发生“倒阁”事件,那么恐怕也会频繁更换首相。

与参议院和上院制度改革同等重要,或者说更加重要且必要的或许是作为支持政党领袖、首相的执政党,其内部及联盟之间的一体性和团结性。当然,选出优秀的政党领袖、首相也是非常重要且必要的,他们应该具备统领本党和联合执政党的资质、高超的能力和出色的手腕。

(2013年7月19日)

标题图片:安倍首相(左起第2人)与意大利总理恩里科・莱塔(右起第2人)共同出席在英国召开的八国集团领导人会议(2013年6月18日,图片提供:AP/Aflo)

参考资料:历任日本首相与意大利总理(1993年以后)

日本 意大利
1993年8月 细川护熙(※2) 1993年4月 卡洛・钱皮(非国会议员)
1994年4月 羽田孜 1994年5月 西尔维奥・贝卢斯科尼
1994年6月 村山富市 1995年1月 兰贝托・迪尼(非国会议员)
1996年1月 桥本龙太郎(※3) 1996年5月 罗马诺・普罗迪
1998年7月 小渊惠三 1998年10月 马西莫・达莱马
2000年4月 森喜朗 2000年4月 朱利亚诺・阿马托(非国会议员)
2001年4月 小泉纯一郎 2001年6月 西尔维奥・贝卢斯科尼
2006年9月 安倍晋三 2006年5月 罗马诺・普罗迪
2007年9月 福田康夫
2008年9月 麻生太郎 2008年5月 西尔维奥・贝卢斯科尼
2009年9月 鸠山由纪夫
2010年6月 菅直人
2011年9月 野田佳彦 2011年11月 马里奥・蒙蒂(非国会议员)
2012年12月— 安倍晋三 2013年4月— 恩里科・莱塔

(※1)^ Girogio Galli, Il bipolarismo imperfetto , 1966

(※2)^ 细川执政时期的1994年1月,日本决定将小选举区比例代表并立制引入众议院选举。意大利则在1993年依据全民公投结果,引入了以小选举区为主的选举制度。

(※3)^ 1996年10月,日本解散众议院,举行大选,首次采用小选举区比例代表并立制,第2次桥本内阁上台。

早稻田大学社会科学综合学术院教授。专攻意大利政治、政治学。生于1960年。1996年早稻田大学研究生院政治学研究科博士课程退学。1994年—96年担任早稻田大学社会科学系助手,1996年起任拓殖大学专职讲师、副教授和教授,2013年4月起任现职。

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