面对人口锐减的社会问题，中央和地方应该如何应对——以北海道为例思考这个问题

北海道的窘境凸显——人口减少、札幌一枝独大、经济低迷

步入人口锐减社会，北海道今后要面对的冲击，在全国范围内来看也是极大的。北海道位于日本北部，面积约占国土总面积的20%，人口约占4%。它幅员辽阔，再加上寒冷多积雪的地理条件，形成了人们分散居住的社会。这是其与日本其他府县（日本的都道府县相当于中国的省级行政区划——译注）相比不一样的特征。

根据国立社会保障与人口问题研究所发布的“日本各地区将来人口估算”数据的预测，到2040年，北海道的人口将从2010年的550万人大幅降至419万人。而且，不仅北海道所有的市町村（日本地方行政实行自治，基本由市、町、村构成，因此日本一般俗称地方为“市町村”。市町村相互间是平级关系——译注）人口都会减少，人口减少30%以上的市町村更将达141个，约占整体的80%。另外，民间政策研究组织“日本创成会议”提出，20～39岁女性人口减少估算会达50%以上的城市属于“可能消亡的城市”。全北海道的市町村将有78%符合这个标准。虽然还不算全国最多，但也处于程度严重的行列了。其中，那些曾经在北海道开拓开发历史上繁盛一时的产煤区，和以渔业为主要产业的地区，衰退尤其明显。

北海道开发曾作为基本国策推进

在从中央政府和地方两方面的视角来思考北海道面临的此种现状和问题时，先回顾一下北海道与其他府县不同制度定位的历史经纬。北海道开发体制的沿革，可以一直上溯到明治初期设置北海道开拓使一职。仅就战后而言，为了复兴经济，战败的日本从基本国策的高度推进了开发北海道。其中，还暗含着从政治上军事上重视与苏联国境相邻的北海道的意味，将北海道作为日本国土，使居民成为永居的国民，也对北海道开发起到了作用。

1950年，日本制定了《北海道开发法》，在中央省厅（相当于中国的中央部委——译注）中创设了以国务大臣（相当于中国的部长级——译注）为长官的北海道开发厅。次年1951年，为了推进北海道开发事业，日本中央政府在北海道设立了综合直属派出机构——北海道开发局。1956年又成立了官方的金融机构北海道开发公库，1957年改组为北海道东北开发公库。这样，战后北海道开发的基本架构就形成了。同时，还继承了战前北海道开发架构，比如北海道开发的一揽子预算权、为减轻地方对开发事业的负担而维持的高比例补贴等。

回顾由中央政府主导的开发政策，有以下几个特点。首先，从开发建设事业看，比起其他地区来说，中央政府对北海道投入了庞大的开发事业费用，使北海道的社会资本在短期内迅速充盈起来；其次，从人口看，从战后一直到20世纪90年代为止，北海道的人口几乎一直保持着增长势头。明治初期不到6万人的人口，到20世纪末已达约570万人了。和东北地区北部及九州南部等有类似情况的县相比，北海道的人口可以说相对比较稳定；第三，从产业振兴政策来看，北海道承担了向日本全国供应经济社会发展所必需的煤炭等地下资源、粮食等各种资源的作用。

“依赖公共事业”的体质逐渐固化

可是，各个时代里制定的北海道综合开发计划所期待目标——人口增长、产业结构升级与经济增长、吸引工业发达地区前来投资设厂，并没有完全达成。另一方面，由于公共开发建设事业的增多，导致的结果是北海道一直依赖公共建设事业，这种结构最终固化了下来。

之后，随着冷战的终结、经济的国际化和全球化，北海道开发在国家政策中的定位，在20世纪90年代以来急速降低。

北海道作为地方自治体，与中央政府非正式地形成了互补的关系，并承担了北海道开发体制的另一半作用。两者在确保更多的财政资源、推进开发事业方面有共同利益，确立了协作关系。但是，从20世纪70年代后半期以来，由于两者所处的环境差异——即把北海道开发作为国策来推进的中央政府，与直接面对本地居民承担着更广泛政策面的北海道，逐渐发展出不同的独立性。

另外，历代知事们不管属保守派还是革新派，为了解决当时的课题都努力制定了各自的政策。比如《环境评估条例》、附带护理服务的公共住宅制度、《适时评估制度》(*1)、《道州制特区法》(*2)等。有不少公共政策是北海道率先在全国实施的。北海道的知事们通过各自的方式，有时与中央政府协调合作解决北海道的问题，有时与中央政府对抗以保持北海道的独立性。

但近年来由于财政困难，最近甚至在强力推进消减人员和工资，并限制新的公共事业建设，北海道地方政府的存在感越来越薄弱了。

今后的方向——以新雪谷町等地独特的地方政策为例

在这种情况下，北海道应如何面对人口剧减这个社会问题，应采取什么办法解决问题呢？首先，在全球化背景下，能否提出并推进能充分发挥北海道区域特色的产业政策。2000年以来的经济状况和通过所谓的“三位一体”改革（2002年，日本制定《财政经济运营与结构改革基本方针》，提出缩小并废除国库补助金，改革地方交付税制度，向地方转移税源。这三项改革同时进行，被称为“三位一体”改革——译注）改革地方财政的做法，使北海道内很多市町村的财政状况恶化，尤为著名的就是在2007年宣告财政破产的夕张市。

另一方面，在北海道的市町村中，有很多地方自治体早就开始独立自主地推进区域城镇建设，在全国率先进行实践。举一个例子来说，就是新雪谷町。大家都知道，2001年新雪谷町在全国第一个制定通过了自治基本条例（正式名称为《城镇建设基本条例》）。该条例以居民参与和信息共享为基本理念。现在，新雪谷町每年都迎来澳大利亚等国的众多海外游客。而且，来自国内外的移民和以旅游观光相关为中心的就业岗位也正在增加。日本全国各地都在开展吸引外国游客的宣传活动。但新雪谷町还面向澳大利亚和东亚国家的游客，积极宣传其作为滑雪胜地的魅力，促进与国内外的人员交流，正尝试建设一个以旅游、农业、生态环境领域为中心的个性城镇。

而下川町，从20世纪80年代开始，一直致力于建设一个可持续利用森林资源的地方经济社会。近年来，下川町又在町内的一桥地区一面着力推动充分利用木质生物质能优势，一面利用以木质生物质能为主的自然再生能源发展独特的集中居住计划和地方振兴事业，受到了广泛的关注。

钏路市，从几年前开始就推动吸引人们夏季来此长住的项目。钏路市的夏天过于凉快，而且多雾，当地人并不是特别喜欢。但对于难耐本州地区酷暑的人们来说，这里则是另一个世界。近年来，钏路市的魅力开始为人所知。不仅有来此长住的个人，来这里举办学术会议或体育赛事的也在增加之中。这样，最终并不止步于避暑功能，还能期待产生多种多样的政策效果，比如激发当地区域经济的活力，向人们提案新的生活方式，节约电力，等等。

除了上述那样各自治体正在进行各有特色的实践之外，因日本中央政府指定设立了“北海道食品国际战略综合特别区”，北海道、札幌市、江别市、函馆市、带广市、北海道经济联合会等成为了有活力的主体，在以提高第一产业的生产效率和促进高附加值为目的，推进食品的相关研究开发的同时，力争建成有竞争力的农业及食品关联产业。

毋庸置疑，应对人口剧减这个社会问题最重要的对策之一，就是创造地方上的就业岗位。从全国来看，北海道也算是个有众多地域特色优势的地方。关键是，政府和民间能否共同努力一起好好打磨这些优势和特色，采取实际行动提高竞争力。

提高发展潜力，充实完善网络建设

第二，为提升北海道的发展潜力，重要的是如何加强和发展与内外的联系网络。如何好好利用北海道此前蓄积起来的社会资本，换言之，如何把硬件和软件结合起来，是个重要课题。北海道具有地理优势，它是连接本州以南及东亚各国与北美欧洲的航空、海运路线的节点。而且，航空路线和海运路线都还有进一步发展的余地。今后，北海道作为北半球的节点机场和港口的发展前景，以及能否最大限度地激活预计于2016年开通的北海道新干线的效果，值得人们关注。

另外，在区域层面，希望朝集约化、集中居住型发展的地区，和在社会经济结构上必然只能形成散居型的地区并存。基于这种情况，希望不仅仅在道路建设等硬件方面，还应该在有机结合地区交通、物流、防灾、医疗等软件方面的基础上，完善和发展适合不同地区情况的联系网络。

有必要利用地方特色保障国土安全和管理环境

第三，在保障国土安全和环境管理方面，北海道有必要采取不同于其他府县的政策。北海道面临的条件，仍然是拥有22%的国土面积并处在寒冷多积雪地带，形成了分散型的社会。因此，即便实现了高效率的行政运营，维持这种区域性社会所需的成本，和其他府县比起来必然更高。就拿农业来说，在努力提高农业国际竞争力的同时，应该完善像欧盟正在推行的对农业人口提供直接收入补贴的制度。而且，从保障临近国境地区的国土安全的角度来看，在离岛或边境地区保持一定的常住人口，对于安全保障变得越来越重要。另外，包括世界遗产和国立公园在内，如今在北海道内也几乎不存在那种完全没有人迹的自然环境了。为了维持管理作为全体国民共同财产的自然环境，也需要维持一定的人口，这一点必须引起注意。

北海道利用所具有的这些发展潜力，瞄准“3.11”大地震之后急速高涨的规避风险意识，提出了承接分散首都圈经济功能的政策“后备基地构想”。在这一召唤下，AXA人寿保险公司决定把该公司总部的部分功能迁转到札幌市，受到各界关注。

中央和地方各自应有的作用——超越市场主义和平均主义

长期以来北海道推进的是在国家主导下的开发政策。和其他地区相比，北海道是个寒冷多积雪的地带，形成了辽阔散居型社会。因此，人口剧减这个社会现象的影响，在北海道正在显现。由于这个原因，整个北海道，有很多地区在困境中挣扎。但我们也看到了很多这样的事实——在此前开发政策所积累成果的基础上，积极利用北海道的自然地理特性进行各种尝试和实践。

今后，我们可以期待，推进软硬件的有机结合、政府与民间的协作、与内外的联系网络的发展的主体力量，会是地方自治体和地方企业家、居民等，而且这种需求会越来越突出。为提高地方的创意能力，要求中央政府进一步推进地方分权。同时，还必须引起注意的是，地方的努力和民间企业的市场竞争是有不同的内涵。

在全国统一制度下难以做好的国土安全保障和环境管理问题，有必要从全国大局角度出发考虑应对。这样，在中央政府和地方自治体各自作用的基础上，两者建立起协作关系，我们可以期待北海道会涌现很多地方社会经济复兴的典型。