专题 修改宪法
如何看待“修宪”问题

井上武史 [作者简介]

[2017.09.07] 其它語言 : ENGLISH | 日本語 | 繁體字 | FRANÇAIS | ESPAÑOL | Русский |

有关修宪问题的是是非非,长期以来一直是在一种对立的框架中加以讨论的。然而,看待修宪问题的方法绝不仅限于此。笔者指出,必须立足于日本国宪法的特征和现况,展开冷静而客观的讨论。

安倍首相的修宪声明

安倍首相在宪法纪念日的5月3日发表讲话,明确提出将在2020年前实现修宪,并力争于2020年颁布施行。尽管之前他也曾表达过修宪的意愿,但此次的讲话内容则更进了一步,提到了修宪的具体时限和明文写入自卫队、高等教育无偿化等具体修宪内容。由于此前重视各党要达成共识这个前提,所以众参两院宪法审查会的讨论始终停滞不前,而有了安倍首相的这种强烈倡议,修改宪法的步伐将逐渐加速。

修改宪法,首先要在众参两院均获得三分之二以上议员的支持,方可发起动议,最终还要走国民投票程序并获得过半数赞成。在修宪问题骤然有了现实感的当下,未来将在国民投票环节投出一票的民众应该如何看待围绕修宪问题的讨论呢?笔者在此提出几个思考宪法和修宪问题的基本视点。

简洁的“小宪法”

首先,从全球范围来看,日本的宪法,其明显的特点是简洁。全球各国宪法比较数据显示,在190个调查对象国家和地区中,日本宪法的英文翻译版字数排名倒数第五。德国、加拿大、西班牙、意大利、法国、美国的宪法分别有27379字、19565字、17608字、11708字、10180和7762字,而日本的宪法只有4998字。换言之,日本宪法的字数不到德国宪法的五分之一,即使与意大利和法国的宪法相比,也不到它们的一半。宪法的制定方法可能会因各国的国情不同而存在差异,但分量差异如此之大,已经超出了误差的范畴。宪法短小,意味着它确定的规则少,由此可知日本的宪法相比其他国家宪法,具有较“小”的特点。

问题在于这一事实意味着什么。假设整个宪法秩序,也就是管理运营国家所必需的规则总量不会因为国家不同而出现太大差异,那么从其他国家的宪法在秩序体系中所占比重较大的情况来看,日本宪法就相对偏小了。由此可以推测存在以下两种可能性。

其一,日本的宪法,可能遗漏了一些原本应由宪法加以确定的规则。比如,在其他国家,关于政党和紧急事态的规定大多是通过宪法来确定的,而日本的宪法里没有这样的内容。又如,许多国家的宪法详细规定了地方政府的基本形式、权限、中央与地方之间的关系等,而日本的宪法对此只有一些原则性的规定。

其二,由于宪法分量较少,为弥补其不足,宪法的解释和法律可能发挥了重要作用。比如,历史上内阁解散众议院的做法在宪法中没有明文规定,因而政府都是依据宪法解释来进行的。另外,法律发挥了重要作用的例子,是上世纪90年代以后开展的一系列统治结构改革。政治改革以1994年众议院议员选举开始采用小选举区制为开端,行政、司法、地方分权、安全保障等各领域纷纷开展了重要改革,而这一切全都是通过修改公职选举法和内阁法等法律来实现的。然而,如果在不修改宪法的情况下仅凭法律就能实施重大改革,那么宪法的存在理由或将受到质疑。

如果换一个看法,那么可以认为极简的宪法意味着其作为约束权力的文件可能存在欠缺。各个主要立宪主义国家,它们的宪法之所以普遍较长,或许就是认识到如果不具有足够的分量,就无法妥善地限制权力。从依据宪法治国理政的立宪主义观点出发,试图在现行宪法中追加条文以提升其约束力的做法也是甚为理想的。

一部未曾有过修正的宪法

日本的宪法自制定以来从未经历过修正。大家认为,宪法的基本属性是对政治框架和国政基本原理做出规定,应该能够经受得住时间的考验。然而即便如此,我们也不能否定,宪法会受到制定之时的政治和社会形势的影响。

现在的日本社会已大不同于70年前制定宪法的时期,直面的问题也大相径庭。宪法在70年里没有一字一句的变更,这意味着它对期间发生的问题没有做出应有的回应。

日本宪法的这种发展历程无疑与其他立宪主义国家迥然不同。制定于1949年的德国基本法至今已修订过60次,制定于1958年的法国宪法修订过24次,制定于1787年的美国宪法共计修订过18次,仅在二战后就修订过六次。

从内容上看,各国的修宪目的大致分为三类。第一类是为了纠正权力关系的不平衡等统治上的矛盾。比如法国,为了避免总统和议会之间出现“扭曲”状态,在2000年修改宪法,将原来规定的总统七年任期缩短到了与下院议员相同的五年。第二类是为了引入现代统治技术,在时代的变迁中重新设计统治制度和技术。战后得到广泛普及的宪法法院就是一个典型代表。第三类是为了追加新的原理和权利,环境权等就属于此类。另外,近年来欧洲各国呈现出了将财政健全化原则和禁止死刑原则写入宪法的趋势。

令人颇感兴趣的是法国宪法规定的男女同数(Parité)原则。法国曾是女性参与社会的后进国,1999年,法国修改宪法,规定各政党提出的比例制候选人名单必须以男女交叉的顺序排列。结果,2015年举行的统一地方选举中,女性议员占到了议员总数的大约48%。由此可以看出各个国家都在采用修改宪法的方式,来解决宪法颁布后出现的新问题。

现在日本面临的宪法问题

那么日本的情况如何呢?近年来,人们在经历了“扭曲国会”(指执政党在众议院占过半数,却在参议院不到过半数,从而丧失了对参议院的控制权——译注)后,开始认识到“强势参议院”的问题。上世纪90年代后,出现过参议院选举失利导致首相下台的现象(比如1998年参议院选举后桥本内阁集体辞职),这不是宪法所预设的事态。宪法的思维方式是内阁的生存完全取决于众议院的信任。于是我们就有充足的理由从调整权力的观点出发,重新审视参议院的现状和两院制本身的意义。

另外,作为审查法律是否符合宪法的制度——违宪审查制,也没有充分发挥作用。在宪法施行的70年间,最高法院仅对十项法律做出过违宪判决。与其他国家相比,这个数字处于极低水平。

针对每次选举后必会提起的“一票之差(※1)”诉讼,最高法院虽也一直承认选票价值不平等,但却从未判定过选举无效。从最早的一次审判到现在,40多年过去了,但最高法院至今仍未能解决这个问题。到底是现行的审判制度好,还是应该设立作为现代宪法标配的宪法法院?这个问题似乎已经到了应该认真讨论的时候了。

对于环境问题和侵犯个人隐私问题等70年前尚未被意识到的一些问题,现在也有必要加以应对。另外,针对日本目前面临的少子老龄化社会问题,也可以通过宪法对解决问题的方针和原则做出规定。将“代际公平”和“对子孙后代负责”上升为宪法的基本原理,实行平衡预算和分年龄段选举等具体政策也不是不可能。还有,日本的国会女性议员比例不到20%,对此或也应该考虑采取法国那样的做法,在宪法中纳入候选人“男女同数原则”。

是否应该为了弥补宪法的不足和解决目前面临的问题而修改宪法,这应由生活在宪法施行70年后今天的国民,在展开充分的讨论之后做出决定。今后需要跳出应该或不应该修宪的这种传统的争论框架,立足于日本的宪法特征和现在的问题所在,展开冷静而客观的讨论。

标题图片:众议院宪法审查会围绕天皇制展开自由讨论(2017年6月8日于国会,时事社)

(※1)^ 指每张选票分量的差异,即每张选票价值的不平等,选出的每名议员代表的选民人数差异。

九州大学研究生院法学研究院副教授。专攻宪法问题。生于1977年。毕业于京都大学法学系,2008年获京都大学研究生院博士学位(法学)。历任京都大学助教、冈山大学副教授、巴黎第一大学客座研究员,2014年起任现职。著作有《结社的自由的法理》(信山社,获得2014年比较宪法学会田上穣治奖),合著有《宪法法院的比较研究》(信山社,2016年)、《更进一步的宪法入门》(有斐阁,2016年)等。

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