专题 修改宪法
日本国宪法:不同寻常的历史和结构

肯尼斯・盛・迈克尔韦恩 [作者简介]

[2017.11.02] 其它語言 : ENGLISH | 日本語 | 繁體字 | FRANÇAIS | العربية | Русский |

日本国宪法是在战败后盟军占领时代制定的。笔者指出,与其他国家相比,日本国宪法的历史、结构和国民对其的理解可谓“不同寻常”;针对安倍晋三首相提出的论点,他认为即使不修改宪法,也可以实现相关目标。

2017年5月3日,日本国宪法迎来了施行70周年。其间,要求修改第二次世界大战后在盟军占领下起草通过的日本国宪法的呼声此起彼伏,从未间断。安倍晋三2012年12月再次就任首相,宣布将把修宪作为本届政权优先课题,之后,修宪势头愈演愈烈。

修宪能否实现,还需要观察今后的形势发展。不过,在此希望大家抓住一个重点,那就是日本国宪法是目前世界上自制定后未经过任何修改的“最古老”的宪法。

从过去的研究来看,未经修改的宪法都存在“短命”的倾向。如果不定期加以修改,宪法就不能适应社会规范、经济需求以及地缘政治课题的变化,所以没有经过相应修改的宪法所面临的“全面更新”风险势必升高。

由此产生的疑问是,日本国宪法是如何不作任何修改而沿用了长达70年的呢?我的答案非常简单。因为日本国宪法的简洁程度堪称罕见,许多具体规定都是通过(一般性)法律制定的。在宪法条文更长的其他国家需要通过修改条文才能实现的改革,在日本只需要国会简单过半数即可完成立法。因此在日本,正式修改宪法的必要性很低。

图表1是以美国法学和政治学者为主组成的研究团队“比较宪法项目小组”(CCP)制作的,它针对1789年以后通过的全部宪法,将它们使用的单词翻译成英语后的数量进行了计算和比较。随着时间的流逝,宪法趋于长篇化。因为随着民主主义的普及,民众要求政府承担的义务和民权的范围一直在扩大。现代的宪法平均有21000个单词,而日本国宪法仅有不到5000个单词,是民主主义国家中仅次于冰岛的第二少的国家。

以下,笔者将集中围绕日本国宪法的两个“特异性”展开论述。第一是其起源,尤其是盟军总司令部1946年在展开起草工作时做出的选择。第二是日本国宪法在政治制度方面的明确规定较少。正是这一个特异性降低了修改宪法条文的必要性。

诞生的特异性

盟军从1945年9月2日开始占领日本。最高司令官麦克阿瑟将军强烈要求日本实现非军国主义化和民主化,将修改明治宪法定为了首要课题。日本政府当局相关人员行动迟缓,麦克阿瑟为此感到焦躁,于是命令自己的部下起草新宪法。起草委员会用一周时间完成了对明治宪法的全面修改,于1946年3月公布了新宪法草案。新宪法于同年11月获得通过,1947年5月3日正式施行。

新宪法在三个重要方面有别于先前的明治宪法。它们分别是①主权属于国民而非天皇②尊重基本人权③坚持和平主义与放弃战争。长期以来,宪法第九条提出的前述第三点一直是人们围绕宪法展开争论的核心问题。

第九条(放弃战争,战争力量及交战权的否认)

日本国民衷心谋求基于正义与秩序的国际和平,永远放弃以国权发动的战争、武力威胁或武力行使作为解决国际争端的手段。

2   为达到前项目的,不保持陆海空军及其他战争力量,不承认国家的交战权。

尽管在条文解释上随时间推移发生了一些变化,但第九条始终禁止日本拥有攻击性军事能力。其结果是,日本虽然在法律上只拥有“自卫队”,但国防预算规模却排在世界第八位。

日本的保守势力自来就责难日本总是依赖于美国提供的安全保障,主张应该修改第九条。同时,日本国宪法是由美国占领军的高级军官起草的——这也激起了人们对宪法正当性的批评。然而,作为保守政党的自由民主党,虽然长期在国会占有多数席位,但从未向国会提交过正式的修正案。

从历史角度看,日本国宪法的这种稳定性,有以下两个特异性。第一,以民主方式通过的宪法具有反映民众价值观和优先课题的强烈倾向,所以人们难以发出要求更新的声音。而根据CCP的数据,以民主方式通过的宪法的平均寿命为13年;与之相比,占领时代制定的宪法,寿命仅为三年。

第二,埃尔金斯、金斯伯格、麦尔登2009年开展的研究(※1)显示,没有经过适度修改的宪法寿命相对较短。因为后人思考的优先课题必然与建国之初的人们有所不同。实际上,未经任何修改的宪法,平均寿命仅有三年,而修改过(至少一次)的宪法,平均寿命则达22年。

结构与历程的特异性

那么,日本国宪法为什么未曾有过修改呢?一种说法是因为实施修改的门槛太高。宪法第96条规定,修正案需获国会三分之二多数赞成方可发起动议,然后还要举行国民投票,并在获得简单多数支持后方可通过。

尽管没有各国全民公投的连续性数据,但CCP梳理汇总了各国修改宪法时需要跨越的立法机关门槛的相关数据。如果只看现存宪法,其中76%都需要获得立法机关三分之二多数的赞成,才能修改条文,在这一点上,日本宪法第96条可谓是世界的平均水平。同时,就连规定了这种三分之二多数门槛的宪法,也会平均九年修改一次,所以很难把96条定性为未曾修改宪法的唯一理由。

莫如说,通过“人权条款的明示”和“制度的含糊不清”这种罕见的组合,可以很好地说明没有实施修改的原因。让我来解释一下这是什么意思。

针对1789年以后制定的800多部成文宪法,图表2依据CCP的数据展示了人权和制度在条文中得到了多大程度的明示。在2015年与文克勒一同实施的研究(※2)中,我们选取了具有普遍性的26项人权和30项政治制度,调查了各国宪法明确列出了多少项。日本国宪法对人权的明示率为65%(26项中的17项),制度明示率为47%(30项中的11项)。图表中的圆点表示各国宪法的明示率,左边是人权数据,右边是制度数据。与反映整体倾向的黑线相比,可以看出位于虚线交点处的日本国宪法的人权明示率在当时算是很高的。

而制度明示率则较低。如果以1947年为基准来看,日本国宪法列举的人权数量高居第五位。与之相对的是,行政部门的权限、地方自治和公职选举制度等政治制度的列举数量在当今世界各国宪法之中排名第138位。

这种模式,尤其是政治制度明示量偏少的状况,对日本国宪法通过后的发展历程产生了根本性的影响。在与简・克利伯顿(西北大学)联合开展的研究项目(※3)中,我们按时间顺序分析了各国修改宪法的模式。第一次修改,74%的修改内容都与政治制度有关;第二次修改,81%的修改内容也是如此。其中最具典型的变更,是关于公职人员任期和选举制度的内容。修改宪法的倾向,是着重于政治过程而非人权问题。

回过头看日本的情况,由于制度含糊不清,在其他国家必须通过修改宪法方式实现的制度变更,在日本只需要一般性立法就可以解决。比如选举制度,第47条是这样规定的。

第47条   有关选举区、投票方法以及其他选举两议院议员的有关事项,由法律规定之。

对此加以规定的法律是公职选举法,1950年以来修改过多达54次。其中多数是细微变动,众议院选举制度于1994年进行了全面修改,参议院选举制度于1983年和2001年分别进行了局部修改。

日本国宪法还同样通过法律来规定地方自治的结构。

第92条   关于地方公共团体的组织及运营事项,根据地方自治的宗旨由法律规定之。

目前,日本的地方自治法将47个都道府县划定为基本的区域单位。不同于德国和美国采用的将各个州作为基本单位的联邦制,从理论上说,日本只需要修改地方自治法,就可以打破都道府县的区划,用诸如10个州300个基层自治体之类的新框架取而代之。

自卫队和高等教育的无偿化:无需修宪也可实施

不过,日本没有修改宪法并非只是因为其结构的特殊性。战后大部分时间,日本的经济都在稳步发展,社会秩序安定,也没有遭到过外国侵略。如果出现经济危机或侵略引发的政治动荡,人们就不得不深入思考宪法是否应该维持原状。由于战后实现的繁荣和稳定,日本国民恐怕从未感到过有修改宪法的需要。

然而,即使未来出现危机,由于日本国宪法内容极为简洁,所以可以通过制度或政策加以应对。

2017年5月,安倍首相亲自加入到持续了多年的修宪争论之中。他提出:①要在第九条中加入承认自卫队地位的第三项、②要加入高等教育无偿化条文,并主张应在2020年前实现修宪。(《读卖新闻》2017年5月3日)

不过,这样的改动不需要修改宪法。首先是第九条,自卫队是既有组织,而且它的存续也不构成应由宪法解决的重大问题,为什么必须通过修宪来正式承认其地位,个中理由不甚明朗。实际上,自民党向来的立场即是自卫队合宪。(此次)宣称需要修宪的主张,似乎暗示了政府自己也不相信以前给自卫队合宪所找的理由。

第二是教育费,日本国宪法第26条第二项已有规定。

第26条2  全体国民,按照法律规定,都有使受其保护的子女接受普通教育的义务。义务教育免费。

要想让免费教育覆盖更高水平的教育阶段,只需政府修改一下现行的小学初中九年义务教育这一法律定义就可以了。

这些主张都不应该解释为“反对任何修改”。如果日本的政治家和国民在可以跨越修宪门槛的层面上就具体修改细节达成共识,那就可以满足立宪民主主义的原则。另一方面,我们也有必要认识到修宪的风险,尤其是由此带来意外后果的可能性。

这就是说,针对日本国宪法带来的具体问题,以及某个特定修改提案如何解决这些问题,必须事先达成广泛共识。针对不满足这一标准的提案,我们应该谨慎对待。

西方有句谚语——“别去修理没有坏的东西(Don’t fix it if it ain’t broke.)”。日本国宪法的优点在于“可以通过宪法以外的手段解决问题”,考虑到这一点,这一警句就愈发显得重要了。

(原文英文)

标题图片:国立公文书馆收藏的日本国宪法原本

McElwain, K. M. and J. M. Clipperton (2014). “Constitutional Evolution: When Are Constitutions Amended Versus Replaced?” Annual Conference of the Midwest Political Science Association. Chicago, IL.

(※1)^ Elkins, Z., Ginsburg, T., & Melton, J. (2009). The Endurance of National Constitutions. Cambridge: Cambridge University Press.

(※2)^ McElwain, K. M. and C. G. Winkler (2015). “What’s Unique about Japan’s Constitution? A Comparative and Historical Analysis.” Journal of Japanese Studies 41(2).

(※3)^ McElwain, K. M. and J. M. Clipperton (2013). “Adapting to Obsolescence: How Significant Amendments Shorten Constitutional Lifespans”. Annual Meeting of the Midwest Political Science Association. Chicago, IL.

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东京大学社会科学研究所副教授。专攻比较政治制度、政党政治。1977年生于爱尔兰,长于东京。毕业于美国普林斯顿大学。斯坦福大学研究生院政治学博士课程结业。曾任哈佛大学日美关系项目研究员、密歇根大学副教授等职,2015年起任现职。

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