El desabastecimiento de mantequilla, ¿síntoma del agotamiento de un sistema?

Un año más, importaciones de emergencia

“Por escasez de existencias, limitamos la compra a una unidad por cliente”. El anuncio se ha visto durante la primavera y el verano de este año en muchas secciones de lácteos de supermercados y otras tiendas de alimentación de todo el país. Es la forma como ha solido anunciarse, a lo largo de los últimos años, el recurrente agotamiento de la mantequilla, una situación que en muchos establecimientos se trata de compensar ofreciendo en grandes cantidades, como producto sustitutivo, la margarina.

En mayo de 2015 el Ministerio de Agricultura, Silvicultura y Pesca, previendo una insuficiencia de mantequilla de más de 7.000 toneladas, anunció una importación de emergencia de unas 10.000 toneladas de este producto, que debería realizarse para el mes de octubre, cuando llega a su pico la demanda en previsión de las fechas navideñas. Esta insuficiencia se hizo patente a partir de 2008 y el año pasado llegaron a hacerse dos importaciones de urgencia por un total de 10.000 toneladas.

Estas importaciones no son realizadas directamente por el ministerio, sino, con carácter exclusivo, por la agencia administrativa independiente Corporación de Industrias Agrícolas y Ganaderas (ALIC, por sus siglas en inglés). El consumo de mantequilla en Japón se sitúa entre las 70.000 y 80.000 toneladas anuales, de las cuales se importan cada año unas 10.000. Al aplicarse a este producto un arancel elevado, las empresas privadas apenas lo importan. Esta situación es debida a que el Estado, a fin de proteger la industria láctea nacional, controla en principio el equilibrio oferta-demanda de mantequilla y leche desnatada en polvo.

Este año, tras ser decidida la medida de emergencia, la mantequilla de importación está en las estanterías a disposición del cliente a partir del otoño. Pero el precio del bloque de 200 gramos ronda los 430 yenes, un 5 % o 6 % más que el año pasado. Entre los consumidores está creciendo el descontento por lo difícil que resulta adquirir artículos de primera necesidad a precios asequibles.

Hokkaidō suministra el 90 % de la mantequilla de Japón

Pero, ¿por qué se agota de esta manera el producto? Observemos el problema, en primer lugar, desde la perspectiva de la producción y distribución de la leche y sus derivados. Como es de sobra conocido, la mantequilla se produce a partir de la leche cruda de vaca. En centrifugadoras, se separa la leche desnatada. La parte grasa que queda se desinfecta y se bate hasta conseguir el producto. Para hacer un bloque de 200 gramos de mantequilla se necesita algo más de cuatro litros de leche. La leche desnatada que se produce en el proceso de fabricación de la mantequilla se deshidrata y convierte en leche desnatada en polvo.

En la distribución se ha seguido el principio de “expedición centralizada, venta descentralizada”. La leche producida por las granjas se transporta a las diez entidades territoriales que se han designado oficialmente en el país para ese cometido (la mayoría de ellas, cooperativas agrícolas), que son las que venden la leche a las fabricantes (envasadoras) como Meiji Seika o Yukijirushi Megumilk. Las citadas entidades funcionan con el visto bueno estatal o prefectural y se rigen por una disposición transitoria de 1966 que subvencionaba la actividad de los productores de leche cruda para procesado de productos.

Estas entidades y las fabricantes negocian un precio y establecen un contrato anual para la compraventa de la leche. El precio varía según el uso que vaya a dársele: leche entera, queso, mantequilla, etcétera. Las granjas también pueden negociar individualmente con las fabricantes, pero si eligen esa vía dejan de percibir muchas subvenciones y ayudas estatales, por lo que este método es elegido solo por el 3 % de ellas.

Según datos ministeriales, en julio de este año Hokkaidō aportó cerca del 90 % de las 132.000 toneladas de leche para producción de mantequilla y desnatada en polvo, es decir, 115.000 toneladas. Sin embargo, su contribución a la producción de leche para consumo directo es mucho menor, pues solo representa el 23 % de las 280.000 toneladas anuales, unas 65.000.

Con el equilibrio oferta-demanda como bandera, a lo largo de los cincuenta años que han transcurrido desde que se estableció la normativa, el Estado ha controlado la producción y distribución de la leche y sus derivados por medio de las referidas entidades, manteniendo así un reparto de funciones según el cual al lejano Hokkaidō le correspondía producir leche para procesar, mientras que la producción de leche para consumo directo, en la que la frescura es esencial, quedaba encomendada a las otras prefecturas más cercanas al área metropolitana y a las otras grandes concentraciones de consumidores.

La producción de mantequilla, para el final

El precio de la leche cruda para procesado de productos es entre un 30 % y un 40 % más bajo que el de la leche para consumo directo. Sobre todo cuando hay un exceso de producción, puede ocurrir que la leche de las granjas de Hokkaidō, que normalmente son de mayor escala y ofrecen precios más bajos, se canalice hacia las grandes áreas de consumo del gran Tokio, Chūbu (Nagoya y su área) y Kansai (Osaka, Kioto, etc), afectando a los productores del resto de las regiones. Para ello, apoyándose en la citada disposición transitoria y a través de las referidas entidades, el Estado ha venido ajustando el equilibrio entre la oferta y la demanda complementando con subvenciones a las granjas de Hokkaidō los ingresos que estas no podían obtener de la venta de la leche para procesar. De esta forma se conseguía impedir también que la excesiva producción hiciera que los precios de ambos tipos de leche se desplomasen.

Actualmente se oferta en Japón anualmente una cantidad total de leche para consumo directo y derivados equivalente a 12 millones de toneladas de leche cruda. De este total, 8 millones de toneladas son de producción nacional, la mayor parte de la cual corresponde a leche para consumo directo. Las importaciones, en su mayor parte productos derivados, ascienden a unos cuatro millones de toneladas.

La mayor parte de estas importaciones son quesos y helados, artículos que han sido liberalizados. De estas importaciones de quesos y helados, una parte, si bien no demasiado grande, corresponde al cupo de importaciones que Japón se comprometió a realizar en la Ronda de Uruguay (1993) del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio. Las importaciones se hacen principalmente de Australia, Nueva Zelanda, Estados Unidos y los países europeos.

A diferencia de otros productos agropecuarios, la leche cruda se produce todos los días y no es posible conservarla mucho tiempo. Por esta razón y para evitar que se pierda, se establece un orden preferencial de uso, encabezado por la leche para consumo directo, la crema y el queso. La mantequilla, cuya demanda es menor y que, además, se conserva mejor, se produce y conserva en los momentos de mayor producción de leche para usar las existencias cuando la producción de leche cruda baja. La mantequilla ocupa el último lugar en el orden preferencial y esta es la razón de que se vea muy afectada por las oscilaciones en la producción de leche.

El año pasado, la circunstancia que obligó al Estado a decretar una importación de emergencia fue un descenso en la producción de leche a consecuencia de las altas temperaturas veraniegas del año anterior. El efecto ha perdurado este año y, ante la posibilidad de otra ola de calor, se ha procedido a una nueva importación.

El número de granjas continúa reduciéndose

La producción de leche sufre un descenso continuo y prolongado. Tras la Segunda Guerra Mundial siguió una línea ascendente gracias al aumento del tamaño de las explotaciones y a la mejora de la productividad. El récord de producción, 8,66 millones de toneladas, se alcanzó en 1996. Luego, la producción entró en fase de descenso y el año pasado solo se llegó a los 7,33 millones. Paralelamente, el consumo también se ha reducido durante los últimos 10 años por efecto del envejecimiento y del menor número de niños.

Según las estadística ministeriales de producción ganadera, a fecha de 1 de febrero de 2015 el total de granjas lecheras del país era de 17.700, lo cual marca un descenso de cerca de un 5 % con respecto a igual fecha del año pasado. La cifra equivale más o menos a dos tercios de las 28.000 granjas existentes hace 10 años. El descenso afecta especialmente a las granjas situadas fuera de Hokkaidō, que suelen ser más pequeñas. Las granjas tratan de mejorar su productividad aumentando de tamaño, pero encuentran grandes dificultades para afrontar el fuerte aumento de los costos de personal, electricidad y piensos de importación. En estas condiciones las perspectivas de futuro son oscuras y muchos propietarios no encuentran quien reciba el relevo.

Yoshizaku Shimomura, asesor del Grupo de Producción y Distribución de la Asociación Lechera de Japón (J-Milk), una entidad formada por empresas del sector lechero y cooperativas agrícolas que publica periódicamente datos sobre oferta y demanda de leche cruda y sus derivados, sostiene que el sector inició un cambio de rumbo en 2008 con la situación desatada por la quiebra de la financiera Lehman Brothers.

“Dentro de una tendencia general a la caída en la producción de leche cruda”, explica Shimomura, “las preferencias del consumidor se han dirigido de la leche hacia los productos elaborados con nata, queso o mantequilla. Los productores están haciendo todo lo posible por producir leche cruda superando los factores estacionales que condicionan la extensión del periodo y la frecuencia de ordeño, pero es difícil evitar que la producción de mantequilla para consumo casero, última en el orden preferencial, quede algo desatendida. Nos enfrentamos a un problema estructural”.

¿Se volverán las tornas con el TPP?

A finales de julio, los medios de comunicación informaban sobre una propuesta gubernamental japonesa para la creación de un cupo preferencial de importaciones de mantequilla, a las que se aplicaría un arancel bajo.

El Gobierno indicaba así su disposición a aumentar las importaciones de mantequilla de países productores como Australia o Nueva Zelanda, que venían presionando para abrir el mercado japonés dentro de las negociación del Acuerdo Transpacífico de Asociación Económica (TPP, por sus siglas en inglés), que están en su fase definitiva.

Con esto saltaba de nuevo a la palestra el problema de la mantequilla, pero habría que preguntarse si fomentando el libre comercio a través de su participación en el TPP, Japón va a dirigirse hacia la solución del problema del desabastecimiento.

Honma Masayoshi, profesor de posgrado de la Universidad de Tokio experto en economía agrícola y de los recursos, afirma que la economía planificada que se ha seguido hasta ahora ya no se adapta a la realidad y que una liberalización es necesaria.

“Se está llegando a una situación similar a la del arroz, que entró en fase de liberalización a raíz de la abolición en 1995 del sistema de control de existencias de alimentos básicos” explica Honma. “Con este sistema en que los granjeros entregan toda su producción a las entidades designadas y deben pagar, además, una elevada cuota, ocurre lo que ocurría antes con el arroz: no hay posibilidad de elección y las leyes del mercado no funcionan. La demanda de mantequilla y leche desnatada en polvo puede cubrirse con las importaciones. Los productores nacionales deberían aspirar a mejorar sus ingresos concentrándose en la leche de consumo directo, aprovechando la ventaja comparativa que suponen su calidad y seguridad”, sostiene el experto.

Se trataría, según Honma, de emular a los granjeros que actualmente “van por libre” y negocian directamente con las fabricantes, creando un nuevo sistema en el que los granjeros hicieran valer su originalidad y su ambición. Hace hincapié, asimismo, en lo importante que es contraatacar con una buena estrategia de exportación parecida a la practicada tan exitosamente por la carne de ternera japonesa de marca.

Una industria que atraviesa una larga serie de crisis

Uchihashi Masatoshi, secretario general del Consejo Central del Sector Lechero, organismo que agrupa a los productores del país, transmite la crítica situación que atraviesan estos en un momento en que la subida del precio de venta de la leche no compensa el brusco incremento del coste del combustible y de los piensos causado por la depreciación del yen.

“Se ha llegado a una situación en que por mucho que uno se esfuerce es imposible obtener beneficios. En Japón el Gobierno compensa en parte el precio final, pero, a diferencia de Occidente, no existen subsidios directos que eleven la renta de los productores, así que, ante la negra perspectiva de una competencia todavía más fiera cuando Japón ingrese en el TPP, muchos granjeros están dejando el negocio. Para hacer posible una oferta estable de mantequilla hace falta una cierta holgura, y aunque en el futuro las importaciones se liberalicen siempre habrá dudas sobre la salubridad y la confianza del cliente, así que la estabilidad de las importaciones tampoco puede garantizarse. Y los precios podrían sufrir fuertes oscilaciones.

El responsable del departamento de Leche y Productos Lácteos del citado ministerio explica que la mantequilla es uno de los artículos cuyo comercio está controlado por el Estado y que no hay planes para cambiar su tratamiento.

“La mantequilla funciona como válvula de ajuste entre la oferta y la demanda del sector lácteo. Si la mantequilla de importación entra en grandes cantidades, surge el problema de que los granjeros rebajan su producción hasta una cantidad que no les obligue a tirar la leche que sobra. Si esto ocurre, se podría dar una situación en la que escaseara la leche, un producto que tiene una demanda mucho mayor que la mantequilla. De todos modos, tampoco es deseable una situación crónica de escasez de mantequilla, así que esperamos poder estar pronto en condiciones de hacer pronósticos de oferta y demanda más ajustados que los actuales.

Cambio de rumbo tras medio siglo de proteccionismo

Por otra parte, siguen sin clarificarse temas como el momento en que se llegará a un acuerdo definitivo sobre el TPP o el contenido de ese acuerdo. Aun así, lo cierto es que dentro del proceso de globalización de la economía mundial la corriente de liberalización de todo tipo de productos es cada vez más rápida y la mantequilla no se sustrae a esa tendencia. Masamitsu Yasaka, profesor de posgrado de la Universidad de Tokio experto en políticas relacionadas con la industria lechera, recalca que si, en una situación como la actual, en la que los ajustes son puramente cuantitativos y no afectan a los precios del mercado, se liberalizase la importación de mantequilla, sería imposible detener la caída de los precios de la leche para consumo directo y sus derivados, lo cual supondría un nuevo golpe para los granjeros. “Habría que idear nuevas medidas de fomento para sostener el sector”, afirma.

“Hasta los años 80 las granjas japonesas consiguieron alcanzar una mayor escala de producción y la situación de falta de relevo generacional no afloró, pero desde los años 90 el sector está en declive. Aunque, durante todo este tiempo, el Estado ha probado diversas políticas para atraer a los jóvenes hacia la industria agropecuaria, ninguna ha tenido el efecto deseado. Sin embargo, hay muchos jóvenes a los que les gustaría tener su propia granja. Si se pretende atraer a los jóvenes hacia el sector, sería deseable que el Estado, con la colaboración de las fabricantes, crease un fondo para ayudar a los emprendedores a costear la inversión inicial, que es mayor que en otros sectores agropecuarios.

Precisamente este mes de julio el ministerio puso en marcha una comisión de estudios sobre las transacciones de leche cruda. Se están discutiendo con representantes de productores y fabricantes temas como la introducción de un sistema de concurso o licitación y se espera que este mismo año se fijen las nuevas directrices. Si la escasez de mantequilla es un tema tan recurrente, es porque el sistema proteccionista que ha funcionado durante medio siglo ha llegado claramente al fin de una etapa. Ahora la pregunta es si Japón va a ser capaz de solucionar el problema de los altos costos, ofertando al mismo tiempo productos lácteos baratos y de alta calidad, y frenando la tendencia al abandono de las actividades agropecuarias. Los consumidores están muy pendientes del destino de esta reforma que el Gobierno, los productores y las fabricantes se aprestan a hacer.