Iniciativa política y fijación de medidas

En el verano de 2011 se representaba en Londres la versión teatral del popular programa de la BBC de los años ochenta Yes, Prime Minister. En la obra teatral, como en el programa televisivo, el tema gira en torno a los diálogos que entablan el primer ministro Jin Hacker y el representante de los burócratas, Humphrey Appleby. En el programa televisado en los ochenta se retrataba a un gabinete cuyas bases de poder habían quedado seriamente minadas tras la crisis del petróleo, mientras que en la obra teatral se describe a un gabinete sacudido por la crisis financiera europea de 2011, desatada tras la bancarrota de Lehman Brothers.

En la obra teatral, Bernard Donoughue, asesor político de los gabinetes laboristas de Wilson y Callaghan, y uno de los principales informantes en la realización del programa televisivo, afirma lo siguiente sobre el gabinete de Tony Blair, instaurado en 1997: si, por una parte, sus jóvenes ministros y secretarios parlamentarios, que habían recibido una influencia determinante del programa Yes, Primer Minister y eran conscientes de que no debían ser manipulados por burócratas como Hacker, comenzaron a servirse de asesores políticos, también es cierto que la burocracia, que había sido sometida a una reforma administrativa por Margaret Thatcher, en gran medida, había hecho lo posible por organizarse de modo que primaran la eficacia y el buen servicio a la ciudadanía. A pesar de esto, sostiene, o precisamente por esto, la burocracia y su jefe continuaron ejerciendo sobre el 10 de Downing Street (residencia oficial del primer ministro) una influencia decisiva.

Bruscos cambios en las relaciones entre políticos y burócratas

Pasados dos años desde la llegada del Partido Democrático de Japón (PDJ) al poder y dejados ya atrás los gabinetes de Hatoyama Yukio y Kan Naoto, el pulso entre políticos y burócratas por la hegemonía lleva en Japón un curso muy similar al que siguieron las relaciones entre ambos en el Reino Unido. Es cierto que durante estos dos primeros años se han tomado medidas para cambiar de raíz la relación de fuerzas establecida durante los gobiernos del Partido Liberal Democrático (PLD). Pero tales medidas han sido ante todo una terapia de choque para conseguir que la burocracia, que obtuvo una cómoda posición durante la época del PLD, cambiara su mentalidad, pues si de lo que hablamos es del impulso a las nuevas políticias, vemos que en muchos casos no han hecho sino entorpecerlo.

En primer lugar, los bruscos cambios operados en las funciones de la subsecretaría del Gabinete han debilitado la capacidad de coordinación y ajuste de la Oficina del Primer Ministro. Estas funciones han ido recayendo sobre el cargo de viceministro administrativo de Finanzas, que es el puesto más alto de la burocracia en el ministerio y que se encarga de elaborar los presupuestos del Estado. Si los gobiernos del PDJ, superando grandes dificultades, han sido capaces de elaborar y sacar adelante dentro de plazo los presupuestos de 2010 y 2011, ha sido gracias a su colaboración con el Ministerio de Finanzas.

Por otra parte, ante la imposibilidad de servirse de asesores políticos en todos los ministerios, se pretendió que solo el ministro, el viceministro sénior y el secretario parlamentario, excluyendo a los burócratas, se encargasen de ejecutar las políticas. Pero es de todo punto imposible que los ocupantes de estos tres cargos políticos, que no son expertos en tales medidas, puedan diseñarlas sin la colaboración de los burócratas, y este esquema ha causado innecesarias turbulencias en los diversos ministerios.

Esta situación es la causante de que, por una parte, se critique la obediencia con que el Gobierno sigue los dictámenes del Ministerio de Finanzas y al mismo tiempo se censure cada vez más la interminable serie de desórdenes que se interpone en el proceso de puesta en marcha de las medidas políticas. Resulta muy significativo que Kan Naoto accediera al cargo de primer ministro desde la cartera de Finanzas y que Noda Yoshihiko lo haya hecho por la misma ruta.

Sin embargo, estas dificultades se daban ya con los gabinetes del PLD, como ocurrió con el problema de las pensiones públicas durante el gobierno de Abe Shinzō. No es exagerado decir que el poder político ha sido incapaz de poner coto a estas dificultades, y que ellas han sido la única herencia recibida por el PDJ. Sea cual sea el partido que ocupa el gobierno, se enfrenta siempre al problema de cómo superar estos desórdenes.

Hacia el fin de los ataques a la burocracia

La principal consecuencia acarreada por la pretensión de otorgar a los políticos la hegemonía en la fijación de políticas, apreciable desde el inicio del primer gobierno del PDJ, ha sido la de poner fin, prácticamente, a los ataques que se prodigaban contra la burocracia. Durante los gobiernos del PLD se tendía a cargar a los burócratas con la responsabilidad cada vez que ocurría algún desorden y esto se convirtió en la fuerza impulsora de la reforma del régimen del funcionariado. No será necesario decir que la responsabilidad última de los desórdenes que ocurren en torno a las medidas políticas es de los propios políticos. Si el PLD cargaba con esa responsabilidad a los burócratas, era porque reconocía abiertamente que en esencia el suyo era un estilo de gobierno burocrático. En contraposición, con el PDJ, que enarbolaba la bandera de la “hegemonía de la política sobre la burocracia”, no se ha dado este fenómeno, si exceptuamos lo ocurrido en el Ministerio de Economía, Comercio e Industria tras el gran desastre del 11 de marzo. Lo que se ha dicho hasta la saciedad es que la responsabilidad en los desórdenes que surgían en la aplicación de las políticas era ante todo del anterior partido gobernante, del PLD. Bajo un sistema político marcado por la alternancia de partidos en el poder, por fin está haciéndose patente dónde reside la responsabilidad política.

Además, con el desastre de marzo se ha visto que tanto en actuaciones públicas para la reconstrucción, como en la elaboración de nuevas políticas para la reactivación económica de las áreas afectadas, los burócratas han hecho, una vez más, un gran despliegue de iniciativas. Ya bajo el nuevo gabinete Noda instaurado en septiembre, en el seno del partido se ha introducido un sistema de examen previo de las proposiciones de ley emanadas del Comité de Examen de Medidas Políticas y del órgano que coordina las actuaciones del gobierno y del partido, y se está intentado estructurar las relaciones de cooperación entre los tres altos cargos políticos de los ministerios y sus respectivas burocracias. No solo esto: cada vez se considera más probable que se reinstaure la Asamblea de viceministros administrativos (burócratas), presidida por la subsecretaría del Gabinete que deliberaba sobre las propuestas presentadas por el gobierno antes de su paso por el Consejo de Ministros. Parece, pues, que deberíamos hablar de una reintroducción del estilo de fijación de políticas propio del PLD en el marco de la “hegemonía política” del PDJ.

Los burócratas idean programas propios de medidas

Por otra parte, el Ministerio de Finanzas, alarmado por la crisis de la deuda soberana en los países desarrollados y por la inusitada fortaleza del yen, parece estar trabajando en una estrategia orientada a llevar a cabo un aumento de los impuestos que permita afrontar la reconstrucción y en el saneamiento de las finanzas públicas, lo cual se advierte tanto en el proceso de transición en el poder de un gabinete a otro como en las directrices básicas publicadas hasta la fecha. Conforme el interés del gobierno de Kan, después del desastre, iba concentrándose exclusivamente en el problema nuclear, los burócratas se han dedicado a idear un programa propio de medidas.

En vista del alto nivel de apoyo conseguido por el gabinete de Noda en sus inicios, puede decirse que estos movimientos por parte del partido y de la burocracia cuentan con el visto bueno del pueblo. Gracias a ello, el peligro de disolución se aleja paulatinamente, y da la sensación de que el gobierno está organizando ya su agenda política para un horizonte de dos años, los que restan para que concluya el mandato de los miembros de la Cámara Baja. El problema es ahora cómo insertar todo esto en un sistema en el que los políticos se responsabilicen totalmente de las medidas. ¿Será capaz el gobierno, tras recibir de los burócratas las propuestas de medidas, de debatirlas con transparencia y, una vez juzgada su conveniencia o inconveniencia, negociarlas suficientemente con la oposición, que controla la Cámara Alta? No es arriesgado decir que los próximos dos años serán claves para la política japonesa.　(12 de septiembre de 2011)

(Traducido al español del original en japonés)