Interrogantes sobre el futuro de las bases de Okinawa

Significado histórico de las últimas elecciones a la gobernación

En las elecciones al cargo de gobernador de la prefectura de Okinawa celebradas el 16 de noviembre de 2014 resultó elegido el exalcalde de Naha Onaga Takeshi, quien se impuso al candidato que a la sazón ocupaba el cargo, Nakaima Hirokazu, con un mensaje de oposición al traslado a Henoko de las funciones de la Base Aérea de Cuerpo de Marines de Estados Unidos en Futenma (en adelante, base aérea de Futenma). Puede decirse que este resultado viene a poner término a una etapa de cerca de 20 años, marcada por la confusión en torno al traslado de esta base aérea. En este artículo me propongo reflexionar sobre el significado que han tenido estos comicios, para lo que haré un recorrido histórico por lo que ha sido el problema de Futenma durante estos dos decenios.

Resultados de las elecciones a la gobernación prefectural de Okinawa (nov. 2014)

Resultados finales

Para llegar al origen del problema hay que remontarse a abril de 1996. En respuesta a ciertas informaciones reveladas por una parte de los medios, el entonces primer ministro de Japón, Hashimoto Ryūtarō, hizo pública la existencia de un acuerdo con el embajador norteamericano Walter F. Mondale para la devolución a Japón de la base aérea de Futenma, lo cual causó una gran sorpresa tanto en Okinawa, donde se encuentra la base, como en el resto de Japón. Para esta base aérea, ubicada en el centro de una zona urbana con gran concentración de viviendas, una universidad y otras muchas instalaciones, no existía ningún plan concreto de devolución pese a ser considerada la base militar más peligrosa del mundo, por lo que el repentino anuncio causó incredulidad.   

¿Qué razones llevaron en aquel momento a los Gobiernos japonés y americano a dar el paso? Se tiende a pensar que el hecho que desencadenó esta decisión fue el trágico caso de la violación de una niña okinawense por varios marines norteamericanos un año antes, en septiembre de 1995, pero esta percepción no es del todo correcta.

Futenma, legado de la era post-guerra fría

Parecerá que hablamos de un lejano pasado, pero al finalizar la guerra fría entre Estados Unidos y la Unión Soviética, se puso de moda por todo el mundo la expresión “recibir los dividendos de la paz”, en referencia a los esperados beneficios que se derivarían de liberar recursos y ahorrar esfuerzos invertidos en la guerra fría, o bien de destinarlos a otros usos. Asuntos como el ascenso de China comenzaron a tratarse mucho más tarde. 

Sin embargo, hubo quien vio con preocupación este desarrollo de los hechos. Tal fue el caso de una parte de los aliados de Estados Unidos, entre ellos Japón. Para ellos, la caída de la Unión Soviética significaría indudablemente el fin de la guerra en Europa, pero en la región de Asia-Pacífico subsistían factores de inestabilidad. En círculos diplomáticos y de defensa de estos países aliados se temía que, a la voz de “repartir los dividendos de la paz”, el ejército norteamericano redujera unilateralmente su presencia o se retirase de la región.

En respuesta a esta preocupación, en 1995 se emitió el documento oficial conocido como el “Informe Nye” (Estrategia de seguridad para el área de Asia Oriental y el Pacífico), en referencia a Joseph Nye, entonces adjunto al subsecretario de Defensa norteamericano. Entre otras cosas, el documento venía a mitigar los temores de estos países aliados, para lo que se proponía mantener una presencia de 100.000 militares estadounidenses en la referida área. En Japón, la reacción más aguda a este documento procedió del entonces gobernador prefectural de Okinawa, Ōta Masahide.

Una devolución pactada por los de arriba

Frente a esta idea de los 100.000 efectivos norteamericanos, Ōta expresó su alarma ante el hecho de que, si se dejaba pasar la oportunidad que representaba esa atmósfera creada con el fin de la guerra fría que se plasmaba en la expresión “repartir los dividendos de la paz”, se esfumaría para siempre la posibilidad de reducir significativamente la presencia de las bases norteamericanas en Okinawa.

Sin embargo, los sucesivos gobernantes japoneses, aunque dados a hablar sobre los esfuerzos que se realizaban para reducir las bases, no mostraban signos de estar dispuestos a afrontar el problema con decisión. Finalmente, Ōta optó por seguir la estrategia de negarse a firmar los documentos que permitirían dar continuidad al arrendamiento forzoso de terrenos para uso militar. En el verano de 1995 su intención de negarse a estampar su firma fue transmitida a los órganos centrales del Gobierno de Japón, encabezado entonces por Murayama Tomiichi.

Si vamos al origen histórico de las bases militares de Okinawa, veremos que en muchos casos eran terrenos privados que cayeron en manos del ejército norteamericano durante la batalla de Okinawa (1945) y donde, directamente, se procedió a construir las bases, que posteriormente fueron defendidas de las protestas y ampliadas progresivamente con el poco contemplativo método que se dio en llamar “de la bayoneta y el bulldozer” (metiendo maquinaria y conteniendo la protesta popular mediante soldados armados). En caso de que el dueño del terreno se negara a arrendarlo, el gobernador firmaba en su lugar, y fue este método el que repudió decididamente Ōta.

El firme sistema de seguridad creado entre Japón y Estados Unidos, que abarca no solo Japón, sino toda la región Asia-Pacífico, necesita para su subsistencia de los contratos de arrendamiento para uso militar, en terrenos que se sitúan principalmente en Okinawa. Si llegara a llevarse a efecto la intención expresada por Ōta de no firmar los documentos, muchos de los contratos caducarían sin haberse realizado la renovación y su ocupación pasaría a ser ilegal. Fue en esa situación cuando ocurrió la violación de la niña okinawense, un caso criminal que condensaba toda una serie de hechos violentos y accidentes ocurridos en la isla en relación con las bases desde el fin de la guerra, que produjo tristeza e indignación entre la población. Indudablemente, su repercusión social se convirtió en un apoyo a la decisión de Ōta.

En septiembre de 1995 Ōta hizo oficial su negativa a firmar los documentos. Para Hashimoto, que había sucedido a Murayama al frente del Gobierno en enero de 1996, la negativa de Ōta se convirtió en un problema de enormes dimensiones, que amenazaba con destruir los propios cimientos del tratado de defensa bilateral. Si, para asegurar un uso continuo y estable de tales terrenos se decidía iniciar una reforma legal para retirarle al gobernador la potestad de firmar tales documentos, la medida podría desencadenar la protesta del Partido Socialdemócrata (Shamintō), con el que el gobernante Partido Liberal Democrático (PLD) de Hashimoto formaba coalición, y poner en peligro esta. Para salir del apuro, Hashimoto apostó por una medida sorpresa: la devolución de la base aérea de Futenma, algo que nadie había previsto. Sin embargo, Hashimoto dio el paso en la más absoluta soledad, pues tanto los responsables de Asuntos Exteriores como de los de Defensa le transmitieron su oposición y trataron de convencerle de que la medida no era viable.  

Complicaciones anunciadas

Fue así como se llegó al anuncio de devolución de la base aérea de Futenma, y como se llegó también al peliagudo problema de encontrar una solución alternativa a Futenma, problema que se arrastra hasta el presente. En el anuncio se hacía mención a que las funciones que venía desarrollando Futenma se sostendrían, por una parte, mediante la construcción de helipuertos dentro de otra de las bases norteamericanas existentes en Okinawa, la de Kadena, y por la otra, mediante el traslado a la base de Iwakuni (prefectura de Yamaguchi) del resto de las funciones. Pero no puede decirse que el anuncio tuviera un contenido demasiado concreto. La mejor prueba de ello es que son ya casi 20 años los que han transcurrido sin que el asunto de la alternativa a Futenma haya podido ser canalizado con éxito.

Bases militares en la prefectura de Okinawa
Fuente: Okinawa no beigun kichi, publicación de la Sección de Política de Bases del Gobierno Prefectural de Okinawa (elaborado a partir de la edición de marzo de 2013).

Sobre este punto, Hashimoto echó la culpa de todo a la filtración que hizo saltar la noticia a los medios, diciendo que no le dejó tiempo para hacer que, por ejemplo, la entonces Agencia de Defensa (actual Ministerio de Defensa) coordinase el tema con los responsables militares norteamericanos en Japón. “Fue una verdadera pena no haber podido disponer de esos días”, declaró (Asahi Shimbun, 11 de noviembre de 1999).

Sin embargo, que la principal dificultad a la hora de plantear una reducción de las bases situadas en Okinawa reside en que siempre se acaba buscando un nuevo emplazamiento en la misma prefectura de Okinawa es algo que una persona tan experimentada en estas lides políticas como Hashimoto no podía ignorar. No hay más que ver el ejemplo del puerto militar de Naha, situado muy cerca del centro urbano de la capital okinawense, cuya devolución fue pactada en 1974, para el que, hasta el día hoy, 40 años después, no ha podido encontrarse un sustituto debido a que se puso como condición que fuese un lugar situado en esa misma prefectura. Suponiendo que también para el caso de Futenma se hubiera previsto el traslado de todas sus funciones a otro lugar de la prefectura, los pocos días de tiempo extra de que habría dispuesto Hashimoto si la filtración no hubiera hecho saltar la noticia no habrían sido de gran ayuda.

El asunto de la devolución de la base aérea de Futenma siempre ha arrojado, desde que se anunció el acuerdo, grandes interrogantes en cuanto a sus posibilidades de realización y, en ese sentido, puede decirse que estaba ya anunciado que seguiría una tortuosa trayectoria. Pero hasta ese punto se encontraba acorralado el entonces primer ministro Hashimoto. Poco después Hashimoto se lanzó a apoyar una nueva propuesta que al principio parecía venir a solucionar el problema de un golpe, la construcción sobre el mar de una gran plataforma flotante (megafloat) que serviría como base militar, pero la propuesta no sirvió más que para crear un nuevo dilema –tierra o mar– que tampoco habría de solucionarse.       

Okinawa y Tokio, cada vez más separados

Por su parte, Ōta se decidió a firmar los documentos de arrendamiento solo después de haber visto rechazada su apelación en agosto de 1996 por el Tribunal Supremo, máxima instancia hasta la que había llevado su lucha. Pero el consentimiento de Ōta, que coincidió en el tiempo con el anuncio de que el Gobierno central haría una generosa asignación de fondos de fomento económico a Okinawa, fue entendido en las islas como un trueque por dinero, elevándose voces de protesta. En la ciudad de Nago, que era vista como candidata a acoger la base que sustituyera a Futenma, la situación tampoco se clarificaba, pues a la oposición mostrada por la ciudadanía en referendo siguió una expresión de su alcalde que venía a contradecirla, y aunque tras muchas vacilaciones Ōta, en difícil posición frente al Gobierno, decidió manifestarse finalmente en contra del traslado de la base, para entonces ya había perdido su peso político.

Posteriormente, Inamine Keiichi, que accedió al cargo de gobernador de Okinawa tras imponerse a Ōta en los comicios de noviembre de 1998, expresó su conformidad con el plan de traslado de la base a Henoko (ciudad de Nago) bajo la condición de que se limitara a un periodo de 15 años y que se permitiera el uso conjunto militar-civil de la base.

Las autoridades de Asuntos Exteriores y de Defensa se lamentan de no haber aprovechado la oportunidad única que se presentó durante el mandato de Nakaima, sucesor de Inamine, cuando tanto el gobernador como el alcalde de Nago y el resto de las autoridades implicadas coincidían en resignarse a aceptar el traslado a Henoko, porque luego el Partido Democrático de Japón tomó el poder en Japón y el nuevo primer ministro Hatoyama Yukio formuló su idea de que el traslado debía hacerse “como mínimo, fuera de Okinawa” (a otra prefectura de Japón, si es que no era posible hacerlo al extranjero).

“Si en aquel momento Hatoyama no hubiera salido con aquello…”, es la frase que parece resumir la actitud que han tomado ante el problema las autoridades de Tokio y la opinión pública de las islas principales de Japón. Sin embargo, para los okinawenses, el golpe no fue ese, sino que, no bien hubo aflorado la posibilidad de un traslado de la base a otra prefectura de Japón durante el mandato de Hatoyama, de todas las regiones llegasen reacciones de rechazo. Porque, en su origen, se supone que el Tratado de Seguridad entre Japón y Estados Unidos no se hizo para defender Okinawa, sino el conjunto de Japón. Se trató de explicar la necesidad de Henoko desde una perspectiva geoestratégica y de otras formas, pero, como dijo Morimoto Satoshi, experto en temas de seguridad que ejerció como ministro de Defensa, la base sustitutoria a Futenma “militarmente no hace falta que esté situada en Okinawa, pero políticamente Okinawa es la mejor opción”.

Dos intervenciones políticas desafortunadas

De un breve recorrido como el que hemos hecho por estos algo más de 20 años de historia, se recibe la impresión de que trasladar las funciones de Futenma a otro emplazamiento dentro de Okinawa, desde su mismo origen, era un mal movimiento de ficha. Para hacer el traslado a Henoko, ocultado ese fracaso, a lo largo de estos años se han implementado en Okinawa diversas medidas de fomento. Antes, con todo cuidado, se evitaba vincular demasiado abiertamente la carga que soportaba Okinawa en razón de las bases con estas medidas de fomento. Pero últimamente ese vínculo se ha hecho tan palmario que lo único que les falta por decir a los políticos es que los okinawenses se avengan a recibir dinero a cambio de aguantar las bases militares, y es innegable que así solo se ha conseguido hacer que las desavenencias sean mucho más apasionadas, ahondándose las diferencias entre Okinawa y las islas principales de Japón.

A esto se añaden las dos intervenciones políticas de sendos primeros ministros, que han contribuido a hacer el problema aún más difícil. La primera, la “sorpresa” que se sacó de la manga Hashimoto con su anuncio de acuerdo de devolución de la base aérea de Futenma cuando parecía que era inevitable que se llegase a una “ocupación ilegal” de los terrenos al no lograrse la firma del gobernador; la segunda, la irreflexiva declaración de Hatoyama de trasladar la base “como mínimo, fuera de Okinawa”, como símbolo de la “relación igualitaria” que quería promover entre Japón y Estados Unidos. Esta excesiva politización de la carga que suponen las bases, de la que cabe pensar que podría haber sido aliviada considerablemente a un nivel puramente operativo, ha convertido el problema en un sambenito con el que nadie quiere cargar.

El peligro de una tercera intervención

En las elecciones generales celebradas en diciembre, después de haber sido elegido el nuevo gobernador de Okinawa, todos los candidatos del PLD que apoyaban el plan de traslado a Henoko perdieron sus escaños en las circunscripciones de Okinawa. Ya no cabe sino decir que el pueblo de Okinawa ha expresado con claridad su oposición a esos planes, a pesar de los intentos realizados por el Gobierno durante todos estos años. El tema se presta a equívocos, así que convendrá decir aquí que esa voluntad popular no significa que se esté reclamando el cierre inmediato de todas las bases militares existentes en Okinawa. El mensaje es que, frente a la pretensión de seguir pasando las bases de un lugar a otro de la prefectura, la capacidad de carga de Okinawa ha llegado ya a su límite.

Al que suscribe estas líneas le preocupa que, si finalmente se hace caso omiso de la voz popular expresada en las elecciones a la gobernación y en las elecciones generales y se efectúa por la fuerza el traslado a Henoko, esto no será más que una “tercera politización” que sumar a las dos anteriores. Si se intenta sacar adelante la propuesta actual en esta situación, se estará dando lugar a un problema emblemático del modo en que se están estremeciendo las relaciones entre Okinawa y el Gobierno central. Y si esto ocurre, acabará poniéndose en peligro la propia estabilidad del sistema de defensa basado en la alianza nipo-estadounidense, tan dependiente de Okinawa.

Es un hecho que la política ha hecho de Futenma un problema extremadamente difícil de resolver. El exsubsecretario de Estado norteamericano Richard Lee Armitage, el más conspicuo entre los políticos de ese país expertos en temas japoneses, dijo claramente que “si cuando Okinawa se reincorporó a Japón los Gobiernos de Japón y Estados Unidos hubieran tratado más seriamente el problema de las bases en las islas, no se habría complicado tanto” (Min’i to ketsudan, editado por Okinawa Times-sha). ¿Dónde yace la esencia de ese problema, de esos deberes sin hacer que vienen arrastrándose? Si la política japonesa se obstina en seguir adelante con sus planes “ya decididos” sin identificar cuál es el núcleo del problema, la consecuencia será hacer del problema algo todavía mucho más grave y traspasar la carga a las generaciones venideras de una forma todavía más complicada.

(Escrito el 10 de diciembre de 2014 y traducido al español del original en japonés)

Fotografía del titular: Izquierda: Onaga Takeshi recibe un ramo de flores de manos de su hija tras ser elegido nuevo gobernador de Okinawa en las elecciones celebradas el 16 de noviembre de 2014. Derecha: Aviones del nuevo modelo Osprey alineados en el aeródromo de Futenma. En primer plano, casas de la ciudad de Ginowan. (Cortesía de Jiji Press)