El mantenimiento de la paz en el Mar de la China Meridional

La respuesta estadounidense en el Mar de la China Meridional

Después de más de seis meses de debate en el seno de la Administración de Barack Obama sobre la manera de responder a la creación de islas artificiales por parte de China, el 27 de octubre de 2015 Estados Unidos realizó una operación de libertad de navegación (FONOP, por sus siglas en inglés) dentro de las 12 millas náuticas del Arrecife Subi ocupado por China, que ha sido terraplenado a través del dragado del fondo marino. La operación formaba parte de unas FONOP continuadas que Estados Unidos ha llevado a cabo por todo el mundo durante décadas. De hecho, esta fue la séptima FONOP estadounidense en el Mar de la China Meridional desde 2011. Si se hubiera realizado discretamente, sin filtrarse a la prensa, habría sido una operación normal y rutinaria.

Aunque algunos expertos acusaron a Estados Unidos de estropear la operación llevando a cabo un “paso inocente” que implícitamente concedió a China aguas territoriales alrededor del Arrecife Subi, que en su estado natural es una elevación provocada por la bajamar, esto representa una mala interpretación de la CONVEMAR, la Convención de las Naciones Unidas sobre la Ley del Mar. Puesto que el Arrecife Subi está situado dentro de las 12 millas náuticas de una roca también reclamada por China, un cayo arenoso deshabitado que tiene derecho a aguas territoriales según el artículo 13 de la CONVEMAR, el Arrecife Subi puede utilizarse como punto de referencia para medir las aguas territoriales de ese otro trozo de tierra. Por lo tanto, los abogados internacionales del Gobierno estadounidense concluyeron que las libertades de alta mar no pueden aplicarse alrededor del Arrecife Subi y aconsejaron a la Marina de Estados Unidos realizar un paso inocente, que consiste en navegar directamente a través de las aguas dentro de las 12 millas náuticas sin deambular ni realizar actividad militar alguna.

La elección del Arrecife Subi para la primera FONOP llevada a cabo dentro de 12 millas náuticas de una de las islas artificiales de China en las Islas Spratly, demostró que Estados Unidos optaba por la cautela. Si se hubiese elegido el Arrecife Mischief, que no está situado dentro de las 12 millas náuticas de otro trozo de tierra, se habría pedido a un buque de la marina estadounidense llevar a cabo una operación de libertad de navegación no inocente que incluyese actividad militar, como el despliegue de helicópteros o la recopilación de información mediante navegación con radares de control de fuego encendidos. Tales acciones fueron consideradas como más provocativas y acabaron siendo valoradas como una mejor elección para futuras FONOP. Tras la operación del Arrecife Subi, una fuente de la Marina estadounidense dio a entender que la próxima FONOP se llevará a cabo alrededor del Arrecife Mischief.

Navegación en aguas inciertas

La situación legal de muchas de las elevaciones de terreno de las Islas Spratly es ambigua, o por lo menos indeterminada. Es posible que el Tribunal de Arbitraje de la CONVEMAR aclare un poco este asunto en 2016 cuando emita una ley sobre el caso presentado contra China por Filipinas. Mientras tanto, las FONOP realizadas por Estados Unidos sirven para reivindicar el derecho de los buques a transitar cerca de las islas artificiales de China. Con estas operaciones Estados Unidos está demostrando que los intentos de China de limitar los derechos y libertades de navegación alrededor de porciones de tierra reclamada están fuera de la ley, y que Estados Unidos continuará defendiendo los derechos de las naciones a navegar, sobrevolar y operar en cualquier lugar permitido por las leyes internacionales. Aunque las reclamaciones chinas siguen siendo difusas, el ejército chino advirtió a las aeronaves estadounidenses que abandonasen la zona, alegando que estaban entrando en un “área de alerta militar” incluso cuando estaban volando a más de 12 millas náuticas de las porciones de terreno ocupadas por China. Las leyes internacionales no recogen el concepto de “área de alerta militar”.

El destructor estadounidense que llevó a cabo la operación alrededor del Arrecife Subi, el USS Lassen, navegó también cerca de porciones de terreno de las Islas Spratly ocupadas por Vietnam y las Filipinas que han tenido también reclamaciones territoriales, aunque a una escala mucho más pequeña. Esto se hizo para enviar el mensaje de que el propósito de la FONOP no era señalar solamente a China.

Además de demostrar la voluntad estadounidense de desafiar los intentos de China de restringir el acceso o limitar la navegación y sobrevuelo legítimos del Mar de la China Meridional, la decisión de la Administración de Obama de iniciar acciones de FONOP cerca de las islas artificiales de China es parte de una estrategia pensada para modificar el comportamiento de China y tranquilizar a los estados de la región para garantizarles que Estados Unidos continuará siendo un elemento de seguridad clave en el Pacífico Asiático. Aceptando más riesgos, Washington espera poder contrarrestar la campaña china de coacción y garantizar que prevalezca un orden estable y basado en la ley. Antes de empezar a navegar cerca de las islas de China en las Spratly, Estados Unidos evitaba comportamientos de riesgo y enfatizaba la gestión de crisis con China, lo que dejó la impresión de que Washington temía una escalada y no tenía la voluntad de enfrentarse a China. Pero es posible que el bando estadounidense corra riesgos en el Mar de la China Meridional llevando a cabo FONOP frecuentes y otras acciones, aunque buscará también gestos de generación de confianza con China para evitar accidentes y reducir malentendidos sobre las intenciones de cada uno.

Es necesaria una estrategia de acción prolongada

No es probable que las FONOP modifiquen por sí solas la estrategia de China en la región. Se están tomando otras medidas para cambiar el comportamiento de China y convencerle a que recurra a la diplomacia y no a la presión para gestionar las disputas territoriales con sus vecinos. Estados Unidos envió a dos bombarderos estratégicos B-52 cerca de las islas erigidas por los chinos a mediados de noviembre del año pasado. Aproximadamente durante las mismas fechas, la Marina Estadounidense y la Fuerza de Autodefensa Marítima Japonesa celebraron las primeras maniobras bilaterales de su historia en el Mar de la China Meridional. Asumiendo que el Tribunal Supremo de las Filipinas dictamine que el Acuerdo Mejorado de Cooperación de Defensa es constitucional, el ejército de Estados Unidos tendrá acceso a ocho o más bases filipinas para realizar despliegues rotativos. Parece ser que dos de estas bases están situadas cerca de las islas en disputa de las Spratly. Sin ese acceso, las bases de Okinawa continúan siendo el despliegue militar estadounidense más cercano al Mar de la China Meridional.

La diplomacia es también un elemento esencial de la estrategia estadounidense. El Presidente Obama mostró su preocupación por las actividades chinas en el Mar de la China Meridional en la Cumbre del Este Asiático de Kuala Lumpur, junto con los líderes de otras naciones afines. Antes de llegar a Malasia, Obama recaló en las Filipinas, donde visitó el buque insignia de la Marina filipina, el BRP Gregorio del Pilar, que antaño había sido un buque de la Guardia Costera Estadounidense. Obama describió el buque como un símbolo de la cooperación marítima entre Estados Unidos y Filipinas, subrayando el compromiso compartido de ambos aliados con “la seguridad de las aguas de esta región y la libertad de navegación”.

China reaccionó con templanza a la FONOP americana alrededor del Arrecife Subi. Buques de la Marina china siguieron al USS Lassen, pero no interfirieron en la operación. El portavoz del Ministerio de Relaciones Exteriores de China tildó la acción de “amenaza a la soberanía y la seguridad de China” y prometió “adoptar todas las medidas necesarias a su alcance” como respuesta. Sin embargo, Pekín quiere evitar una confrontación militar con Estados Unidos, y es probable que tolere futuras FONOP de los americanos, hecho que va a convertirse en la “nueva normalidad” que se avecina en el Mar de la China Meridional. Un informe asegura que Estados Unidos tiene previsto realizar este tipo de operaciones unas dos veces por trimestre.

La cooperación será clave

La efectividad de las acciones de Estados Unidos para persuadir a China de que cambie su comportamiento se verá enormemente mejorada si otros países tienen la voluntad de contribuir en mayor medida a un refuerzo de la disuasión. Japón, Australia y la India podrían llevar a cabo también sus propias operaciones de libertad de navegación dentro de las 12 millas náuticas de las islas artificiales de China. Al hacerlo, ayudarían a demostrar a Pekín que sus políticas generan inquietud a otras naciones no reclamantes, no solo a Estados Unidos. Al mismo tiempo, diplomáticos de esos países y otros interesados a preservar la paz y la estabilidad, además de la libertad de navegación en el Mar de la China Meridional, deberían presionar a los chinos para que cumpliese la declaración del presidente Xi Jinping durante su visita a Estados Unidos de septiembre del año pasado, en donde dijo que China no tiene intención de militarizar las Islas Spratly.

La estrategia para convencer a los líderes chinos de que los costes de continuar su comportamiento desestabilizador son prohibitivamente altos y que la cooperación diplomática es una opción más atractiva puede tener éxito con el tiempo, pero no de la noche a la mañana. Es necesario tener paciencia, mostrar coherencia y dar señales claras. Estados Unidos, sus aliados y sus socios deben utilizar sus instrumentos de poder económico, militar y diplomático para convencer a China de que cambiar de actitud será útil para su interés en mantener buenas relaciones con sus vecinos y lograr una salida pacífica.

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