El “amakudari”: la recolocación irregular de exfuncionarios del Ministerio de Educación

Yokota Yumiko [Perfil]

[29.06.2017] Leer en otro idioma : ENGLISH | 日本語 | Русский |

Al salir a la luz la pervivencia en el Ministerio de Educación de prácticas ilícitas de presentación de nuevos empleos a sus burócratas, la vieja práctica del amakudari vuelve a ser objeto de todo tipo de censuras. El artículo plantea qué debería hacerse con el problema de la recolocación de los burócratas, en un momento en que muchos japoneses echan mano del sistema de recontratación para alargar su permanencia en la empresa hasta los 65 años.

Desde que, a principios del año, saliera a la luz la trama urdida en el Ministerio de Educación, Cultura, Deportes, Ciencia y Tecnología (en adelante, Ministerio de Educación) para conseguir nuevas colocaciones a exfuncionarios, la palabra amakudari (literalmente: descenso del cielo, en referencia a la elevada procedencia del nuevo ocupante del cargo) ha vuelto a animar, después de algún tiempo, los titulares de la prensa casi todos los días. ¿Seré la única que se ha sentido transportada en el tiempo un cuarto de siglo atrás?

Duras críticas contra los funcionarios desde las irregularidades de los años 90

Hasta cierta época, los burócratas representaban en Japón la elite de la elite. Lograr entrar en el antiguo Ministerio de Hacienda (actual Ministerio de Finanzas), caracterizado por su estricta meritocracia, o en el Ministerio de Asuntos Exteriores, sumido en una atmósfera de distinguidas influencias y alianzas familiares, significaba tener el futuro asegurado.

La posición social de los burócratas comenzó a resquebrajarse con la serie de irregularidades cometidas en los años noventa. La más escandalosa de estas corruptelas fue el caso de 1998, que se saldó con sanciones para 112 funcionarios del Ministerio de Hacienda por agasajos e invitaciones recibidos en pago por favores. El escándalo dañó visiblemente el prestigio de dicho ministerio y fue la causa de que este fuera reestructurado con ocasión de la reorganización gubernamental de 2001 y, además, rebautizado, diciendo así adiós a un nombre cargado de historia.

La imagen de integridad que rodeaba al funcionariado, considerado impulsor del crecimiento económico experimentado por Japón después de la guerra y de su estabilidad social, fue marchitándose día a día. La gente corriente se quedaba asombrada al conocer los privilegios de que gozaban los altos funcionarios, que eran expuestos por los medios de comunicación a diario. El asombro dio paso a la indignación y a una oleada de acusaciones y críticas. Para cuando nos dimos cuenta, se había instaurado un esquema mental según el cual ser burócrata equivalía a ser un malvado. Fue en esa época cuando comenzó a citarse la costumbre del amakudari en la recolocación de exburócratas de los ministerios y agencias gubernamentales en empresas y corporaciones relacionadas con su área.

“En esencia, la política japonesa está burocratizada y son los burócratas quienes manejan a los políticos detrás de las bambalinas. Para cambiar las cosas en la política no hay otra opción que romper esa política burocratizada”. Durante los primeros años del siglo se hizo común oír criticar a los burócratas en estos términos. Y muchos funcionarios jóvenes o en su primera madurez cambiaron el barrio ministerial de Kasumigaseki (Tokio) por el sector privado.

Un funcionario que por aquella época tenía algo más de 30 años y se negó a abandonar su carrera, analiza de la siguiente forma la psicología de quienes decidían marcharse.

“El asunto del dinero pesaba mucho. Si alcanzabas la categoría de jefe de alguna sección o departamento, el pago estaba en concordancia, pero de joven el salario es modesto y los dormitorios donde vivimos, aunque es cierto que los alquileres son bajos, están muy viejos. Hasta entonces, si veían que prometías, aunque fueras joven te invitaban y hacían agasajos, y en la Secretaría se amontonaban las fotografías para entrevistas matrimoniales con hijas de potentados. Los magros salarios no eran problema si uno podía casarse con la hija de una familia pudiente. Pero al bajar aún más los salarios y empeorar la posición social de los funcionarios, su cotización matrimonial también bajó. Si, además, se desvanecían las dulces perspectivas de poder acceder a una sinecura mediante el amakudari, es lógico que se produjera una fuga de personal. Si uno comparaba sus ingresos anuales con los de un excompañero que se hubiera recolocado en algún banco extranjero en Japón, se daba cuenta de la tontería que era seguir en el puesto. Y si al final se trataba de buscar otro empleo, lo mejor era hacerlo cuanto antes”.

Endurecimiento de las restricciones al amakudari y al watari

Cada año se contrataban en cada ministerio o agencia del Gobierno unas 20 personas para seguir la carrera ascendente de los burócratas de elite. Estas 20 personas se enzarzaban en una dura competencia por ascender hasta el máximo puesto al que podían aspirar, el de viceministro administrativo. Y aunque lograsen sobrevivir hasta la última etapa, después del retiro les esperaba una nueva competencia entre exviceministros para obtener la mejor posición.

Por ejemplo, en el Ministerio de Finanzas, un burócrata exitoso podía pasar, tras su retiro, a presidir alguno de los bancos regionales, después de lo cual podría aspirar a ser gobernador del Banco de Japón o presidente del Mercado de Valores de Tokio, que serían los destinos estrella. Con solo dos o tres destinos en la cumbre, podían obtenerse ingresos totales, a contar desde el retiro, de varios centenares de millones de yenes.

Sin embargo, estas costumbres del amakudari y el watari (paso de una sinecura a otra) comenzaron a cuestionarse. En 2008 se reformó la Ley del Funcionariado, que a partir de entonces prohibió conductas como facilitar la recolocación de compañeros o excompañeros de oficina solicitando para ellos nuevos puestos u ofreciéndoles información sobre cargos vacantes, así como cualquier contacto u otros movimientos por parte de funcionarios en ejercicio para recolocarse en empresas afectadas por las actuaciones de su ministerio. También se prohibió que los exfuncionarios recolocados pudieran hacer valer su influencia en su ministerio de origen. Hasta entonces, solo se establecía la necesidad de obtener el permiso de la Autoridad Nacional de Personal y un plazo mínimo de dos años para poder dar el paso de un ministerio a cualquier empresa de las directamente afectadas por las actuaciones de aquel.

Larga serie de irregularidades estructurales en el Ministerio de Educación

Los casos de amakudari ocurridos recientemente en el Ministerio de Educación contravienen de plano todas las restricciones a la recolocación de funcionarios planteadas por la nueva ley. Si el caso se resolvió con la dimisión y suspensión de cargo del viceministro administrativo Maekawa Kihei y con sanciones a otras 43 personas, fue porque la investigación puso de manifiesto que se trataba indudablemente de una trama estructural para facilitar nuevos cargos a los funcionarios. Según el informe final difundido por el ministerio el 30 de marzo, se cometieron 62 violaciones de la ley. El periódico Mainichi Shimbun informó de que en 40 de ellas estaba implicada una misma persona: Shimanuki Kazuo, que dejó su puesto en la Sección de Recursos Humanos del ministerio en 2009. En dicha sección se reunían informaciones sobre puestos vacantes en universidades, empresas y fundaciones, que pronto eran comunicadas a los superiores, incluyendo al viceministro. Después, a través de Shimanuki, se hacían los buenos oficios conducentes a la recolocación. En algunos casos, era Shimanuki quien proporcionaba a la sección de Recursos Humanos las informaciones. En otros, la propia sección tomaba la iniciativa para presentar los nuevos puestos sin pasar por Shimanuki.

Un funcionario que trabajó en dicha sección deja su testimonio: “Antes de la reforma del ministerio, cuando las universidades estatales estaban integradas en la organización ministerial, el paso de un funcionario con una cierta carrera a una posición en una de esas universidades se consideraba un movimiento interno de personal totalmente normal. Incluso después de que esas universidades adquirieran personalidad jurídica propia, siguieron realizándose, como parte de la actividad normal de la sección de Recursos Humanos, intercambios de personal entre universidades y ministerio, así como presentaciones de nuevos trabajos. Sobre las universidades privadas (bajo jurisdicción del mismo ministerio) se pensaba de la misma forma. No negaré que aquello no se entendía como un amakudari, sino como una prolongación de los movimientos de personal dentro del ministerio”.

Ciertamente, la mentalidad imperante en este ministerio, que continuaba impávidamente con estas prácticas ilegales estructurales mientras el resto de los órganos gubernamentales respetaban la ley, no era normal.

La entrada en vigor de la ley reformada, con las severas restricciones a la recolocación de burócratas que acarreó, causó conmoción entre los mandos superiores e intermedios no solo en los ministerios que controlaban sectores industriales concretos, como el de Territorio, Infraestructuras, Transportes y Turismo (especialmente en los asuntos llevados por el extinto Ministerio de Construcción) o el de Agricultura, Silvicultura y Pesca, sino también en otros, como el de Economía e Industria, o el de Finanzas.

En el Ministerio de Finanzas y en el de Economía e Industria, era normal que los funcionarios que llegaban a la categoría de kachō (jefe de sección) fueran amablemente invitados a buscarse otro empleo. Lo más habitual era darles un “billete de ida” para un puesto directivo en alguna de las agencias administrativas independientes relacionadas. Si se disponía de una pista de aterrizaje similar estaba bien, pero todavía recuerdo los rostros lívidos de los funcionarios que pensaban qué sería de ellos en el futuro. Esta preocupación era especialmente grande entre los funcionarios que, en razón del tipo de examen por el que habían accedido a su puesto, no podían ascender a las posiciones superiores (popularmente llamados “non-career”).

En gran parte, las referidas agencias administrativas independientes eran creadas precisamente para servir de pistas de aterrizaje a los “non-career” que iban dejando sus puestos en los ministerios. Recolocarse no era difícil para los privilegiados funcionarios de carrera que aceptasen lo que se les ofrecía. Pero para muchos “non-career” las cosas no eran tan fáciles. Algunos dicen que, ya que la edad de jubilación se ha pospuesto hasta los 65 años, esos “non-career” pueden limitarse a quedarse en sus puestos, pero el asunto no es tan simple. En cierto ministerio se oye decir que tuvieron que crear ad hoc una serie de puestos especiales para poder mantener ocupados a funcionarios “non-career” mayores de 60 años.

Jóvenes deseosos de servir al Estado sin privilegios, la gran esperanza

En las tardes de lo más crudo del invierno, muchas veces me ocurría quedarme aterido de frío en mis visitas como reportero a las dependencias de los ministerios y agencias gubernamentales. Después del accidente nuclear ocurrido a raíz del Gran Terremoto del Este de Japón de marzo de 2011, crecieron las presiones para economizar más y más en luz y gas, y llegada una hora del día, un encargado recorría las oficinas apagando los calefactores. A veces, a escondidas, alguno de los ocupantes volvía a encenderlos. Hubo una época en que, en ciertas oficinas, se asistía a un espectáculo insólito, pues oscurecía sin poder encender las luces y los ecos del tecleo en los ordenadores llenaba la oscuridad. Había funcionarios jóvenes que debían pasar la noche en la oficina y que seguían trabajando cubiertos por dos o tres gruesas mantas, con el saco de dormir para alta montaña esperándoles bajo el escritorio.

Quizás pueda decirse que, conforme van eliminándose los derechos y privilegios, irá siendo más difícil encontrar recursos humanos de primera categoría para llenar los edificios del barrio ministerial de Kasumigaseki, donde los salarios que se ofrecen son bajos. Pero, por otra parte, aunque pueda verse como un exceso de idealismo, también cabe esperar que cada vez sean más quienes, habiéndose incorporado a su ministerio a sabiendas de que ya “no hay nada de eso”, aspiren de corazón a sacrificarse al máximo por el Estado. Sea como sea, yo tengo confianza en ese buen sentido que necesariamente han de tener.

Confiar las recolocaciones al sector privado y clarificar las reglamentaciones

Para conocer su opinión sobre la recolocación de los funcionarios hablé con Endō Hiromichi, un hombre que todavía en sus treinta dejó su puesto en el Ministerio de Educación empujado por el deseo de terminar con el dirigismo ministerial. Endō fundó con varios compañeros un think tank (laboratorio de ideas) y, tras ocho años de actividades, ahora, a sus 42 años, ocupa el puesto de secretario de la Junta Educativa Municipal de Kumamoto, donde su mayor ambición es contribuir a revitalizar la ciudad, que sufrió un gran terremoto, y trabajar para fortalecer las estructuras educativas de la misma, cuando acaba de alcanzar la categoría de ciudad de designación por decreto gubernamental.

“Que los funcionarios jubilados se recoloquen en puestos donde puedan aprovechar su experiencia de servicio público debería ser positivo tanto para ellos como para la sociedad. Los funcionarios deberían poder encontrar nuevos trabajos por las vías normales, acudiendo a los sitios de internet especializados, a agencias privadas de empleo o a las oficinas de la red pública Hello Work. Quienes tengan a sus espaldas una carrera de cierta entidad deben de disponer del dinero suficiente para contratar un buen agente que haga por ellos una búsqueda cuidadosa. Si la búsqueda de nuevos empleos para exfuncionarios pasa totalmente a manos privadas, al final surgirán empresas especializadas en ese tipo de servicio”.

Además, Endō opina que las restricciones que se imponen actualmente deberían ser modificadas. Por ejemplo, sobre la prohibición de buscar un puesto en las empresas afectadas por las actuaciones del ministerio en cuestión (impuesta por la Oficina de Personal del Gabinete), Endō opina que carece de efectividad real, pues el ámbito de prohibición es ambiguo, al limitarse la incompatibilidad de la empresa al último destino ministerial del funcionario, excluyendo los anteriores.

Personalmente, creo que el reglamento debería modificarse una vez más para eliminar las ambigüedades pero también para clarificar todavía más las restricciones, de forma que no puedan habilitarse cargos en pago por permisos administrativos o subvenciones recibidas. Creo también que este último coletazo del amakudari debería ser aprovechado para extraer las últimas gotas de pus que quedaban en el cuerpo de Kasumigaseki.

(Escrito el 26 de abril de 2017 y traducido al español del original en japonés)

Fotografía del encabezado: el ministro de Educación, Matsuno Hirokazu, presenta sus disculpas ante los medios de comunicación después de que una investigación del Comité de Supervisión de Recolocaciones de la Oficina del Gabinete descubriera la existencia de prácticas ilegales relativas a las presentaciones de nuevos trabajos a altos funcionarios del ministerio (20 de enero de 2017). (Jiji Press)

  • [29.06.2017]

Periodista graduada en Literatura por la Universidad Aoyama Gakuin en 1996. Escribe principalmente sobre política, burocracia y mujeres. En enero de 2015 funda la firma Magnolia, dedicada a la divulgación de noticias para mujeres y al apoyo de las actividades empresariales de estas, además de dirigir la revista online Mulan. Entre sus obras, destacan Hillary wo Sagase (Buscando a Hillary; editorial Bungei Shunjū, 2008), Kanryōmura Seikatsu Hakusho (Libro blanco de la burocracia; editorial Shinchōsha, 2010) y Naze Meimon Joshikō no Sotsugyōsei wa, "Hitoaji" Chigau noka! (¡Por qué las graduadas de escuelas de prestigio son un poco diferentes!; Instituto PHP, 2015).

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