La forma de usar los grupos de expertos para reforzar la diplomacia

El 7 de agosto de 2012 Tanaka Naoki hizo entrega del informe sobre los resultados del comité del que era presidente, denominado “Reunión de familiarización para expertos en relación a la forma de utilizar a los grupos de expertos para la diplomacia y el mantenimiento de la seguridad” al ministro de exteriores, Genba Kōichirō, el titular de la cartera que formó dicho comité.

Con el comienzo de la revisión de gastos públicos dirigida por el gobierno del Partido Democrático de Japón, en noviembre de 2011, empezaron a producirse discusiones a gran escala, motivadas por el debate sobre la forma correcta de apoyar a los grupos de expertos (los llamados think tanks) por parte del gobierno, y uno de los temas tratados directamente fue el papel que debía tomar el gobierno de cara al Centro de Investigación de Asuntos Internacionales de Japón (JIIA(*1), por sus siglas en inglés), una fundación formada por un grupo de expertos que se encontraba bajo la jurisdicción del Ministerio de Asuntos Exteriores. En el presente artículo me gustaría concentrarme en las perspectivas generales delineadas por el informe mencionado, y debatir sobre la forma correcta de administrar esos grupos de expertos relacionados con la diplomacia y el mantenimiento de la seguridad (en lo sucesivo, usaré la expresión “grupos de expertos” para referirme precisamente a los grupos que se ocupan de esos dos temas, a no ser que indique lo contrario).

La función social de los grupos de expertos

Existen detalles en el tema de los grupos de expertos como tales que no han recibido el suficiente entendimiento, como parte del debate sobre la revisión de gastos públicos que se ha realizado hasta ahora. A la luz de esa falta de entendimiento me gustaría volver a examinar la función social de dichos grupos.

Según el documento “Go To Think Tank Rankings Report“ (Informe sobre la valoración de los grupos de expertos, edición anual), publicado por el “Think Tanks and Civil Society Program” (Los grupos de expertos y los programas sociales -TTCSP-), de la Universidad de Pennsylvania, “los grupos de expertos o instituciones de investigación, análisis e implicación en política pública son organizaciones que generan investigación, análisis y asesoramiento orientados a políticas, sobre asuntos nacionales e internacionales, en un esfuerzo por tratar de capacitar a los legisladores y al público para que tomen decisiones informadas sobre asuntos de política pública”. A la luz de esta definición, el comité ha definido la función de los grupos de expertos como el fomento del conocimiento por parte del público sobre los asuntos diplomáticos y de mantenimiento de la seguridad.

Se suele pensar que los problemas de diplomacia y mantenimiento de la seguridad sólo pueden ser comprendidos por especialistas en ciertos campos únicos. En general el interés del público por estos temas es somero; es cierto que en muchas ocasiones se producen acaloradas discusiones sobre temas diplomáticos, espoleados por alguna situación específica. Si nos remontamos al pasado, durante la época de los disturbios provocados por el Tratado de Seguridad entre EE.UU. y Japón en los sesenta, en medio de un ambiente confuso, con un sentimiento mezclado hacia Estados Unidos en el trasfondo de la Guerra Fría, se creó un eje ilusorio sobre el que giraba toda discusión, según el cual la diplomacia japonesa sólo podría estar a favor o en contra de Estados Unidos; la diplomacia de Japón hacia los Estados Unidos, desde aquellos tiempos, no ha cambiado demasiado. En temas como los problemas con Takeshima y las islas Senkaku no se hacen más propuestas que aquéllas que buscan el mantenimiento del status quo, y el interés cotidiano de los ciudadanos no es muy grande. La sensación de crisis en las relaciones de Japón con sus vecinos es escasa, y no se puede decir que el ciudadano medio tenga grandes conocimientos sobre los problemas diplomáticos y del mantenimiento de la seguridad que afectan a Japón.

Los grupos de expertos, cimientos de la diplomacia

Aunque los grupos de expertos son también organismos de investigación, a diferencia de las universidades, se requiere que realicen una contribución directa a la sociedad, y su enriquecimiento resulta indispensable para la sustentación de la diplomacia japonesa. En especial, hoy día, tras el fin de la Guerra Fría, la comprensión y el consentimiento por parte del público en general ejercen una importancia cada vez mayor, a través de lo que se llama “diplomacia pública”, hasta el punto de que a día de hoy se hace cada vez más importante ser capaz de discutir correctamente sobre temas diplomáticos a nivel del ciudadano medio.

Sin embargo este punto de vista está ausente en el debate sobre la reivisión de gastos públicos que se ha desarrollado recientemente, tanto por parte de la ciudadanía como por parte de aquéllos encargados de dicha revisión. Para ambos, los grupos de expertos existen a un nivel alejado de su realidad, y también se tiene conciencia de que las políticas sobre diplomacia son algo que se decide de puertas hacia dentro, en los ministerios de Kasumigaseki.

La diplomacia llega a menudo a partes muy sutiles, y aunque exista un límite a la diplomacia que se realiza de cara al público, en la época actual de globalización e información los grupos de expertos cargan con la pesada misión de tratar de nivelar las discrepancias de comprensión entre los ciudadanos y el gobierno. Además también es parte de su labor proponer ideas desde una posición libre. En el informe de la comisión también se subraya la importancia de los grupos de expertos como comunidades intelectuales de expertos para la diplomacia y el mantenimiento de la seguridad, a cierta distancia del gobierno.

Por otro lado, en lo relativo a la diplomacia y el mantenimiento de la seguridad, si bien es cierto que hay un grado de relación con el gobierno que se hace indispensable y que incluye asuntos como la  estimación del momento adecuado para cada acción, desde la posición del gobierno también hay ocasiones en las que se busca, aparte del gobierno, una postura franca de debate informal y contactos directos. Es en estos casos cuando se puede esperar que los grupos de expertos cumplan su función, complementando la actividad gubernamental, en todo su potencial. Como expertos, pueden ser de utilidad de cara a proponer políticas en esas situaciones, y al mismo tiempo las conexiones y redes de recursos humanos formadas por medio de estos procesos darán importantes frutos.

Los grupos de expertos japoneses poseen una administración a escala muy pobre

Al comparar internacionalmente los grupos de expertos resulta de vital importancia comprender la posición que ocupan los grupos japoneses a nivel internacional.

El comité, además de tomar como objeto de estudio a cuatro organizaciones -el JIIA, el Instituto de Investigación para la Paz y la Seguridad (RIPS), el Instituto de Estudios Políticos Internacionales (IIPS) y el Foro Japonés sobre Relaciones Internacionales (JFIR)- para sus reuniones informativas, realizó una encuesta de investigación con 16 grupos de expertos, que incluían centros de investigación de universidades y organismos privados. Después procedió a comparar los resultados de la forma de administración de los grupos de expertos, y dividió a éstos en tres tipos: el modelo de EE.UU., el modelo de ASEAN (Asociación de Naciones del Sudeste Asiático) y Asia, el modelo europeo y el modelo de los países emergentes.

El modelo estadounidense incluye organismos como el Centro de Estudios Estratégicos Internacionales Brookings (CSIS) y el Consejo de Relaciones Exteriores (CFR). Estos grupos de expertos de renombre, con un esquema “de abajo a arriba”, cuentan con un alto porcentaje de fondos privados en su presupuesto total, y toman la forma de organizaciones no gubernamentales, sin ánimo de lucro, independientes y privadas. Además, dado que en Estados Unidos los funcionarios del gobierno central cambian de forma drástica al cambiar el gobierno, los grupos de expertos funcionan también como reservas de talento que usar de cara a la creación de políticas.

Por otro lado, el modelo de los grupos de expertos de Asia actúa bajo control del gobierno y se dedica a actividades directamente relacionadas con las políticas nacionales, y adopta una forma administrativa que depende de los presupuestos del Estado.

El primer tipo de expertos no es apropiado para las costumbres de Japón, mientras que los segundos no se adaptan en absoluto a las tendencias generales hacia la privatización. Por ello, en la reunión del comité que nos ocupa se presentaron propuestas de administración de los grupos de expertos más cercanas al modelo europeo: establecer la organización de forma pública, y administrarla de forma privada. Organismos como el Instituto Internacional de Estudios Estratégicos (IISS), el grupo Chatham House (con el lema “Pensamiento independiente sobre asuntos internacionales”), el Instituto Francés de Relaciones Internacionales (IFRI, por sus siglas en francés) o el Consejo Alemán de Relaciones Extranjeras (DGAP, por sus siglas en alemán) dependen para una buena parte de sus fondos de ayudas gubernamentales. Al no contar con un sistema preferencial de impuestos suficiente, como el de Estados Unidos, se hace imposible mantener las actividades de los grupos de expertos sólo con dinero privado, de manera que sus fondos se nutren también de las arcas del Estado.

En la situación actual, la escala administrativa de los grupos de expertos japoneses resulta pobre. El CSIS tiene un presupuesto anual de 30.000 millones de yenes, y el IFRI francés ronda los 3.000 millones; en comparación, el JIIA, que es el mayor grupo de investigación de Japón, recibe una ayuda de 300 millones de yenes por parte del gobierno, lo cual apenas cubre el alquiler de sus oficinas.

Desarrollo en la actividad de los grupos de expertos y la competencia ciudadana

En el caso japonés, donde existen pocas organizaciones ciudadanas para lograr las funciones que los grupos de expertos poseen por naturaleza, en el futuro también resultará indispensable el enriquecimiento de los grupos de expertos, liderados por el gobierno, que equivaldrán a la JIIA del pasado (cuando estaba bajo la jurisdicción del Ministerio de Exteriores). No obstante, aunque se siga ahorrando por parte del gobierno en lo que respecta al presupuesto para edificios e instalaciones, en cuanto al sistema de administración relacionada con la investigación y el manejo de recursos humanos, existe margen para privatizar aún más y, por ejemplo, ampliar la red. Es importante que el sector privado proporcione ayuda para los grupos de expertos, pero en Japón el interés por estas organizaciones por parte de la comunidad empresarial es muy bajo, y existen obstáculos legales con respecto a las donaciones.

También se argumenta que si la diplomacia, guiada por el gobierno, da pasos hacia delante, el sector privado la seguirá. Sin embargo, para conseguir un verdadero interés ciudadano que vaya más allá del sensacionalismo de las disputas diplomáticas, así como un mayor conocimiento por parte del público, se hará indispensable contar con la actividad de los grupos de expertos japoneses.

(Escrito el 27 de agosto de 2012, y traducido al español del original en japonés)