La estrategia japonesa frente a China en la era Trump

Engage y hedge en la política china de Obama

Cuando acaba de iniciarse el mandato presidencial de Donald Trump, las relaciones entre Estados Unidos y China, así como la posición que corresponde a Japón, son objeto de frecuente discusión. Pero para hacer una discusión en regla es preciso echar una mirada a lo que han sido las relaciones entre los dos gigantes durante la presidencia de Barack Obama.

La política china de Obama, que accedió a la presidencia en enero de 2009, ha sido, básicamente, una combinación de engage y hedge, y ha estado penetrada por la idea de que había que conseguir que China se fuera transformando en una “potencia responsable”. No puede decirse, sin embargo, que esta actitud haya dado siempre los frutos esperados. Y habría que considerar, igualmente, si China ha entendido y compartido con Estados Unidos una conciencia sobre qué han sido ese engagement (compromiso, implicación) y ese hedge (protección, cobertura). Por otra parte, observando la evolución cronológica de esta política, vemos que no ha sido la misma durante la primera y la segunda mitad de su presidencia, y que durante estos años ha habido algunos puntos de inflexión.

Cautela de la China de Hu Jintao ante la idea de un G2

La administración de Obama, en sus inicios, concedía una gran importancia a las relaciones con China. Esto se explica porque, a consecuencia del grave impacto que tuvo la quiebra de la financiera Lehnman Brothers (2008), la economía norteamericana arrastraba graves problemas y Estados Unidos esperaba de China que cumpliera un importante papel en el sostenimiento de la economía mundial. Debido en parte al aumento del precio de las materias primas, en la comunidad internacional se comenzaba a atribuir a los países emergentes un papel cada vez más relevante.

Cuando, en noviembre de 2009, Obama visitó China, se rumoreó que podría llegar a proponer un “G2”. Entonces comenzó a hablarse de la posibilidad de que ambos países llegasen a desarrollar una simbiosis a nivel mundial, que era la idea que encerraba la expresión “Chimerica”, tan en boga en aquella época. Pero la reacción de la China de Hu Jintao y Wen Jiabao fue, más bien, de cautela.

Tenía China, por una parte, el temor a verse obligada a soportar cargas más onerosas siendo todavía un “país en desarrollo”. Pero es que, además, si bien con Hu venía haciendo una política exterior cada vez más dura, no por ello había desechado del todo esa actitud de priorizar los intereses económicos, llevando a cabo una política exterior de conciliación, que se condensaba en el lema taoguang-yanhui. No sabemos de qué se habló en las reuniones. Pero trascendió que el primer ministro Wen se había negado en términos muy claros a celebrar nada parecido a un G2.

China, hacia la priorización de sus “intereses medulares”

Por su parte, bajo el lema de “Strategic reassurance” (reaseguro estratégico, garantía estratégica de condiciones tranquilizadoras), la administración de Obama redefinió su política frente a China de forma que, aun reconociendo su ascenso como potencia, exigía de ella un respeto a los global commons y la invitaba a avanzar juntos en pos de la estabilidad y la paz globales. Esta dirección, que fue imprimida por James Steinberg, vicesecretario de Estado en la primera administración de Obama, pretendía ser una manera de reforzar la relación chino-estadounidense.

Sin embargo, el intento coincidió con un momento (2009) en el que China reajustaba su política exterior y giraba hacia una equiparación, en cuanto a su importancia, de los asuntos de soberanía y política de seguridad con los puramente económicos.

Especialmente en temas como el problema del Mar de la China Meridional, la concesión del premio Nobel de Literatura (2010) a Liu Xiaobo o la decimoquinta Conferencia de las Partes sobre Cambio Climático de las Naciones Unidas, que se llevó a cabo en Copenague (COP15), se puso de manifiesto la actitud desafiante de China frente al orden regional y mundial. Además, en el primero de los citados problemas, la dureza de la postura china no remitió tampoco durante 2010, año en el que oímos utilizar muy a menudo la expresión hexin liyi (intereses medulares o nucleares relacionados con la soberanía y la seguridad nacional sobre los que no se hacen concesiones mediante la negociación).

Con una postura semejante por parte china, hallar las condiciones apropiadas para volver a poner sobre la mesa el tema del G2 fue haciéndosele cada vez más difícil a la administración de Obama. Aun así, puede decirse que la política de tratar de hacer de China una “potencia responsable” no sufrió modificaciones y que el principio de combinar engagement con hedge siguió vigente.

Alerta en el Mar de la China Meridional, mantenimiento de posturas básicas frente a China

Tampoco el arranque de la presidencia de Xi Jinping en 2012 trajo consigo inicialmente ningún cambio fundamental en la política norteamericana frente a China. Obama recibió a Xi en California, donde celebró una reunión con él. En aquella ocasión cabía suponer que, a diferencia de lo que había ocurrido en la era de Hu, con Xi China se mostraría mucho más inclinada a aceptar un G2. Pero, para entonces, de parte norteamericana habían dejado de hacerse tales sugerencias. China propuso un nuevo marco de relaciones más igualitarias entre ambas potencias, pero Estados Unidos no respondió a esta propuesta con suficiente claridad. Pese a ello, Estados Unidos mantuvo su postura de respeto hacia China y puede decirse que la idea de que el mundo entraba en una época que estaría dominada por dos grandes potencias, Estados Unidos y China, iba abriéndose paso poco a poco. Estos dos países, a través del diálogo estratégico y otros medios, fijaron un marco que permitía unas relaciones diversas y con suficiente fondo.

Sin embargo, de igual forma en que, entre 2014 y 2015, se produjo un cambio en la forma en que los investigadores norteamericanos veían China, entrado 2015 y posiblemente en razón de la construcción por parte de China de bases en el Mar de la China Meridional y otros movimientos, la forma de ver los asuntos chinos desde Estados Unidos fue girando hacia una actitud de franca alarma.

Fue en esas circunstancias cuando se puso en marcha en el Mar de la China Meridional la operación “Libertad de Navegación”, operación que, finalmente, no consiguió forzar un cambio en la actitud china hacia dicha zona marítima. Casi simultáneamente, Estados Unidos enviaba varios buques a las proximidades marítimas de Shanghai para realizar ejercicios navales conjuntos y, además, invitaba a China como observador a los ejercicio RIMPAC. La política de engagement y hedge estaba presente también aquí.

Imposible pararle los pies a China

Cabe interpretar, no obstante, que desde el punto de vista chino toda esta política no pasaba de ser una serie de medidas duras y blandas entrelazadas. Era, efectivamente, objeto de hedge, pero también lo era de engagement, de forma que creía tener todavía margen para seguir actuando sin complicaciones.

Al ver que China no abandonaba la construcción de bases en dicha zona marítima, Estados Unidos mantuvo la operación “Libertad de Navegación” pero, al mismo tiempo, después de hacerse pública la decisión de la Corte Permanente de Arbitraje de julio de 2016, la consejera de Seguridad Nacional norteamericana, Susan Rice, visitó China y se entrevistó con sus líderes, y en la reunión del G20 en Hangzhou, celebrada en septiembre de ese año, en la entrevista que mantuvo con Xi el primer día, Obama escenificó la ratificación del Acuerdo de París sobre el cambio climático, para pasar, al día siguiente, a posicionarse de una forma crítica ante las posturas chinas en dicha zona marítima.

Pero tampoco ha servido esto para contener a China y hoy en día las relaciones continúan siendo tensas, como se vio en lo ocurrido en el mes de diciembre con un dron submarino de información norteamericano que fue interceptado y retenido por China.

En cuanto a la política exterior respecto a áreas próximas a China, con Corea del Sur sumida en una situación poco transparente y Filipinas comenzando a alejarse de Estados Unidos, la situación es tal que no cabe decir que Obama haya sido capaz de gestionar bien la cartera de aliados en el Pacífico occidental.

Trump ante China: quedan muchas interrogantes

Nos preguntamos si la política china llevada a cabo por la administración de Obama tendrá continuidad bajo la presidencia de Donald Trump. No es que el candidato Trump haya realizado una crítica coherente y sistemática de la política exterior de Obama durante su campaña electoral, pero con su política de “America first”, ha prometido públicamente sacar a su país del Tratado Transpacífico y muestra, en general, una mayor tendencia hacia el unilateralismo que hacia el internacionalismo. Además, en cuestiones de seguridad nacional, pretende que sus aliados soporten una mayor carga y en asuntos económicos ha criticado a China por manipular el valor de su moneda nacional y ha amenazado con imponer elevados aranceles a los productos chinos.

De todos modos, se ha señalado que es muy posible que Trump haga diversos tratos con los otros líderes, en vista de lo cual en China se ha previsto que con el inicio de la nueva administración de Trump la política exterior de Estados Unidos sea ventajosa en términos de seguridad y desventajosa en términos económicos. Asimismo, desde posiciones chinas, Trump se perfila como un presidente más tratable de lo que habría sido Hillary Clinton, de quien se auguraba una política frente al gigante asiático más dura que la de Obama.

Pero desde que se sabe próximo presidente de Estados Unidos, Trump ha empezado a decir y hacer cosas que no siempre encajan con las que venía diciendo y haciendo durante la campaña. La salida del Acuerdo Transpacífico que anunció tras su reunión de noviembre con el primer ministro japonés, Abe Shinzō, y algunas otras medidas eran compromisos electorales que no hacía sino confirmar, pero están ocurriendo cosas que no eran previsibles durante la campaña. Es el caso de la conversación telefónica que mantuvo en diciembre con la presidenta taiwanesa, Tsai Ing-wen, o de sus desafiantes declaraciones sobre la cuestión de “una sola China”.

En cuanto a designaciones, el puesto de embajador en China ha recaído sobre una persona supuestamente cercana al presidente Xi, el actual gobernador de Iowa, Terry Branstad. Pero como nuevo secretario de Estado ha elegido al consejero delegado de Exxon Mobil, Rex Tillerson, quien, si bien no cuenta con experiencia propiamente diplomática, sabe lo que es negociar con Pekín sobre los yacimientos de gas del Mar de la China Meridional. Cuando el dron submarino de información fue capturado por China y en otras ocasiones, Trump ha hecho declaraciones duras contra este país, y también se ha manifestado a favor de la operación “Libertad de Navegación”.

Todas estas acciones y manifestaciones son una muestra de que la política de Trump frente a China no está todavía suficientemente pulida, y que sería simplista presentarla como favorable a Pekín en temas militares o de seguridad nacional y desfavorable en lo económico. Además, en la forma en que se ha lanzado a conversar con la presidenta taiwanesa Tsai se advierte una tendencia a poner en práctica ipso facto los consejos que le ofrecen algunos de sus “cerebros”, por lo que podemos esperar un cierto margen de variabilidad, aunque quizás esta tendencia vaya moderándose cuando asuma sus responsabilidades de gobierno.

El “America first” de Trump y las relaciones Tokio-Pekín

No es fácil predecir, en este momento, cómo será la política china del nuevo presidente Trump. Habrá que comprobar una serie de puntos.

En primer lugar, hay que ver si la administración de Trump va a continuar o no con la combinación de engagement y hedge que ha caracterizado la política “tradicional” de Estados Unidos frente al gigante asiático. Si se quiere seguir adelante con ella, es preciso tener una orientación clara como para ir haciendo de China una “potencia responsable”, y una idea precisa sobre qué mundo es el que se aspira a conseguir y qué puesto se le otorga a China dentro de él. Si la administración de Trump sigue ondeando la bandera del “America first” y haciendo del unilateralismo el eje de su política exterior, esto implicará una revisión radical de la política frente a China que venía desarrollando Estados Unidos. Sin embargo, en la práctica, ese pretendido “unilateralismo” podría limitarse a priorizar el interés nacional, sin llegar a entrañar una negación de todo lo que signifique internacionalismo. En ese sentido, podemos dar por seguro que la política de engagement y hedge encontrará un cierto grado de continuidad, si bien podría ocurrir también que en algunos asuntos concretos Trump eche mano de sus “tratos” o “arreglos”, o tome acciones imprevistas en el terreno diplomático. Japón deberá estar preparado ante todas estas posibilidades y se espera que mantenga con Estados Unidos un diálogo estrecho.

En segundo lugar, está el problema del unilateralismo y el internacionalismo al que nos referíamos antes. No es concebible que la administración Trump abandone por completo el internacionalismo en cualquier respecto. Lo que va a ocurrir en realidad es que la administración de Trump va a tomar medidas para evadirse o para poner distancia con respecto a determinados campos, dominios o regiones en cuyo marco pueda pensarse que Estados Unidos vaya a salir perjudicado. La labor de ir comprobando cuáles son esos dominios o regiones y en qué grado Estados Unidos va a distanciarse de ellos va a ser muy importante también para Japón.

Y está, igualmente, el problema de si China va a aprovechar el espacio dejado por la “espantada” estadounidense, va a ganar un “nicho” para sustituir a este adoptando una postura de liderazgo dentro del marco del internacionalismo, o, por el contrario, va a seguir los pasos de la América de Trump y a reforzar su tendencia unilateralista. Es un aspecto que influirá igualmente sobre las relaciones entre Japón y China. Si Japón se sitúa en el campo de los internacionalistas, es posible que veamos situaciones en las que, tenga que esforzarse por sostener el internacionalismo junto con Alemania y otros países, armonizando posturas en ocasiones también con China.

En tercer lugar, habrá que comprobar si entre Estados Unidos y China, las dos superpotencias, se establece algún tipo de “trato” o “arreglo”. Y esto dependerá también de la política exterior que la administración de Trump adopte con respecto a las grandes potencias. Por ejemplo, si hasta ahora las relaciones entre China y Rusia han sido sólidas, esto se ha debido, en parte, a que los países occidentales han tomado medidas punitivas contra este último país. Pero si las relaciones ruso-estadounidenses mejoran, esto se hará sentir también sobre las chino-rusas. ¿Qué arreglos serán posibles entre Washington y Pekín dentro de este juego entre las potencias?

¿Se respetará el principio de “una sola China”?

Lo que actualmente preocupa a China son las relaciones que se entablen entre Estados Unidos y Taiwán y qué tratamiento va a recibir el principio de “una sola China”. Esto está en íntima relación con el Consenso de 1992, en el que, según se cree, se clarificó que tanto Pekín como Taipéi compartían el respeto a dicho principio. Dicho de otro modo, si entre Taipéi y Washington se llega a una negación de dicho principio, esto va a hacer temblar tanto las relaciones entre los dos gigantes como las de Taipéi con Pekín.

Se dice, entre otras muchas cosas, que Trump se puso en contacto telefónico con la presidenta Tsai para pedirle que adquiera armamento norteamericano, pero lo importante aquí es saber si, ahora que ha asumido la presidencia, Trump se manifestará públicamente sobre dicho principio o se abstendrá de hacerlo. Y lo que no hay que olvidar es que, en caso de que haya algún movimiento o cambio al respecto, esto va a resultar también en un gran problema para Japón, cuyas relaciones con Pekín y con Taipéi se han venido hilvanando, igualmente, sobre la base del respeto al principio de “una sola China”.

(Escrito el 10 de enero de 2016, ha sido actualizado posteriormente y traducido al español del original en japonés)

Fotografía del encabezado: El presidente electo Donald Trump (derecha), que visitó Des Moines (estado de Iowa) el 8 de diciembre de 2016 como parte de un “tour de agradecimiento” a sus partidarios, junto al gobernador del estado, Terry Branstad, a quien Trump ha elegido como nuevo embajador en China. (Fotografía: AP/Aflo)