¿Cómo posicionarse ante la posible reforma de la Constitución?

El mensaje del primer ministro Abe Shinzō

En su mensaje del 3 de mayo de 2017, en el Día de la Constitución, el primer ministro Abe Shinzō hizo saber que se propone reformar la ley fundamental japonesa para 2020 y conseguir que el nuevo texto entre en vigor ese mismo año. Abe había aireado ya sus intenciones reformistas, pero en dicho mensaje fue más allá, estableciendo plazos y refiriéndose a dos puntos concretos: la explicitación de la existencia y papel de las Fuerzas de Autodefensa y la gratuidad de la educación superior (universidades, escuelas de tecnología y profesionales). Si bien los trabajos de las respectivas comisiones para asuntos constitucionales de las cámaras alta y baja de la Dieta (Parlamento), donde se prima el consenso entre los partidos, no habían avanzado apenas, con esta clara iniciativa del primer ministro han recibido un nuevo impulso y están empezando a acelerar su marcha.

Para salir adelante en cualquiera de las dos cámaras, una reforma constitucional debería contar con el apoyo de dos tercios del arco parlamentario y, posteriormente, ser aprobada en referendo por la mayoría absoluta de los votantes. Muchos ciudadanos se preguntarán, en este momento en que, repentinamente, la posibilidad de una reforma constitucional ha tomado visos de realidad, cómo enfocar este debate. El presente artículo aporta algunas perspectivas básicas que pueden servirnos a la hora de reflexionar sobre la Constitución y sus reformas.

Una Constitución pequeña, de poca extensión

En primer lugar, hay que decir que la Constitución japonesa, comparada con la de otros países, presenta un texto notablemente compacto. Existe una base de datos que compara las constituciones de 190 países y consultándola vemos que, una vez traducida al inglés, la japonesa es la quinta Constitución con menos palabras. Por citar solo los países más representativos, la alemana tiene 27.379, la canadiense 19.565, la española 17.608, la italiana 11.708, la francesa 10.180 y la estadounidense 7.762. Frente a ellas, la japonesa solo consta de 4.998 palabras, un quinto de la alemana y la mitad de la italiana o la francesa. Las constituciones son redactadas en circunstancias muy diversas según el país del que se trate y esto podría explicar que exista un cierto margen de variación, pero diferencias tan gruesas como estas deberían responder a causas más concretas. La escasez de palabras nos habla de escasez de normas determinadas por la Constitución y por ahí se nos muestra la característica de la Constitución japonesa cuando la comparamos con el resto: su pequeñez.

El problema es qué implicaciones tiene esa pequeñez. Si partimos, tentativamente, del supuesto de que el volumen de normas necesarias para sostener el orden constitucional, es decir, para administrar un Estado, no varía mucho de un país a otro, entonces podemos decir que la proporción ocupada entre todas esas normas por la Constitución es relativamente mayor en casi cualquier país que en Japón. El asunto puede verse de dos maneras.

Podría entenderse, en primer lugar, que algunas normas que, en rigor, deberían estar determinadas por la Constitución, no lo están. Hablamos de disposiciones sobre partidos políticos o sobre regímenes de excepción que aparecen en otras constituciones, y que en la japonesa están ausentes. Igualmente, hablando sobre los entes locales o regionales, observamos que frente a constituciones que reglamentan al detalle los principios básicos, las competencias de los Gobiernos regionales o sus relaciones con el Estado central, la Constitución japonesa es muy parca al respecto.

Otra forma de entender el carácter compacto de la Constitución es reparando en el hecho de que las interpretaciones y las leyes que la complementan tienen en Japón un papel especialmente importante. Por ejemplo, sobre la disolución de la Cámara Baja por parte del Gabinete, la Constitución no estipula nada en concreto, de modo que ese paso se ha dado en la práctica basándose en interpretaciones. Otro ejemplo de la importancia que pueden tener los desarrollos legales lo vemos en la serie de reformas que afectan a las estructuras de gobierno llevadas a cabo desde los años 90 del siglo pasado. Comenzando con la reforma política de 1994, en la que se instituyeron los distritos electorales unipersonales para las elecciones a la Cámara Baja, se han hecho reformas en campos tan diversos como la Administración pública, el poder judicial, la transferencia de competencias a las prefecturas o la defensa nacional. Todas estas reformas han podido realizarse modificando únicamente la ley electoral, la que rige el Gabinete y otras leyes. Pero que sea posible llevar a cabo grandes reformas modificando solo la ley correspondiente, sin tocar la Constitución, ha contribuido a que algunos hayan acabado dudando de su razón de ser.

Cambiando el ángulo, podría entenderse que una Constitución de tamaño reducido puede resultar insuficiente como texto que provea mecanismos de control sobre el poder. Si las leyes fundamentales de los principales países constitucionalistas del mundo son largas, debe de ser porque se considera que sin dotarlas de un cierto volumen no es posible controlar de forma adecuada el poder. Desde el punto de vista del constitucionalismo, según el cual la política debe hacerse sobre la base de la Constitución, reforzar su capacidad de control añadiendo nuevo articulado parece, en principio, deseable.

Una Constitución que no ha sido reformada nunca

La Constitución de Japón no ha sido reformada nunca desde su promulgación en 1947. Se considera que una Constitución, en tanto que norma fundamental que fija el marco político y los principios básicos de la política nacional, es algo que debe obtener validez o aceptación general a lo largo de varias generaciones. Pero, pese a ello, es innegable que las constituciones se ven influidas por la situación política y social en la que nacieron.

Ni la sociedad japonesa actual es la misma que vio nacer a la Constitución, ni los retos que afronta son los de aquella época. Que su texto no haya variado un ápice durante estos 70 años quiere decir que la Constitución no ha dado ninguna respuesta a los problemas que han surgido durante este periodo.

La andadura histórica de la Constitución de Japón poco tiene que ver con la de otros textos fundamentales de países constitucionalistas. La alemana, de 1949, ha sido reformada en 60 ocasiones; la francesa, de 1958, en 24. Y la Constitución de Estados Unidos, promulgada en 1787, lo ha sido en un total de 18 ocasiones, seis de ellas después de la Segunda Guerra Mundial.

Las reformas constitucionales realizadas en el mundo pueden agruparse en tres tipos. El primero sería el de las reformas cuyo objetivo es corregir desequilibrios entre los poderes del Estado y otras situaciones que afectan a la gobernabilidad. Un ejemplo sería la reforma que se hizo en Francia en 2000 para acortar el mandato del presidente de la república de los siete a los cinco años, evitando así difíciles cohabitaciones con un parlamento adverso. El segundo tipo de reforma sería el orientado a introducir técnicas de gobierno modernas. Las instituciones y técnicas de gobierno reciben distintas formulaciones conforme pasa el tiempo, un ejemplo típico de lo cual podrían ser los tribunales constitucionales que fueron creándose en muchos países poco después de la Segunda Guerra Mundial. El tercer tipo de reforma sería el que pretende añadir nuevos principios o derechos, como es el caso de los derechos medioambientales. Asimismo, en los países que integran la Unión Europea, se tiende a incluir en las respectivas constituciones los principios de saneamiento de las finanzas públicas o de prohibición de la pena de muerte.

Especialmente interesante resulta el principio de paridad entre los sexos recogido en la Constitución francesa. Francia sufría cierto retraso en la cuestión de los avances sociales de la mujer, pero en 1999 se procedió a reformar la Constitución para introducir dicho principio, de forma que los partidos quedasen obligados a alternar hombres y mujeres en sus listas electorales. De esta forma, tras las elecciones regionales de 2015, las mujeres pasaron a ocupar el 48 % de los escaños en los consejos y asambleas de las regiones. Así pues, vemos que los países responden con reformas constitucionales a los retos surgidos después de la promulgación de su ley fundamental.

El problema constitucional de Japón

Veamos ahora qué es lo que está ocurriendo en nuestro país. En Japón, las dos cámaras de la Dieta siguen ciclos de renovación independiente y esto es causa de que a menudo estén dominadas por mayorías de distinto color, lo cual a su vez crea impases políticos. La resistencia que la Cámara Alta puede presentar a las decisiones de la Baja ha pasado a ser vista como un gran problema. A partir de los años 90 hemos asistido al fenómeno de que un primer ministro caiga por culpa de unos resultados adversos en las elecciones a la Cámara Alta (por ejemplo, en 1998 dimitió en pleno el gabinete de Hashimoto Ryūtarō), que es algo que no está previsto por la Constitución. El pensamiento constitucional japonés vincula la estabilidad del Gabinete a la confianza de la mayoría de la Cámara Baja. Por todo ello, desde el punto de vista de los ajustes necesarios para armonizar los poderes, puede decirse que hay suficientes razones para revisar el sentido que se le da a la Cámara Alta y al propio sistema bicameral.

Por otra parte, el sistema de control de inconstitucionalidad, que inspecciona las posibles inadaptaciones de las leyes a la Constitución, no está siendo suficientemente operativo. Durante estos 70 años, el Tribunal Supremo solo ha dictado sentencia de inconstitucionalidad frente a 10 leyes, un número muy pequeño si se lo compara con el de otros países.

Es ya costumbre que, después de celebrarse unas elecciones, un grupo de abogados presente recurso de inconstitucionalidad por el desequilibrio que se da en el valor del voto entre las diferentes prefecturas del país. Sin embargo, aunque el Tribunal Supremo reconoce siempre que se está violando el principio de igualdad, hasta ahora nunca se ha dado el caso de que unas elecciones sean invalidadas. Han pasado 40 años desde que se celebró el primer juicio por ese asunto y dicho tribunal sigue sin encontrar una solución al problema. Creo que ha llegado el momento de que se debata seriamente si el sistema judicial está bien tal como está o si sería conveniente crear un Tribunal Constitucional, que es un órgano ya estandarizado en las constituciones modernas.

También sería necesario dar respuesta a problemas como los relacionados con el medio ambiente o con las violaciones de la privacidad, de los que hace 70 años no se tenía conciencia. Sería posible, asimismo, plasmar en la propia Constitución directrices o principios que permitan atajar el problema de la reducción del número de nacimientos y del envejecimiento poblacional que padece el Japón contemporáneo.

Tampoco sería imposible elevar a la categoría de principios básicos constitucionales conceptos como la equidad en la carga soportada por las distintas generaciones o la responsabilidad con respecto a las generaciones venideras, lo cual permitiría poner en práctica ideas como la del presupuesto equilibrado (no dependiente de las emisiones de deuda pública) o la de los distritos electorales generacionales (buscando no una representatividad proporcional entre territorios, sino entre las distintas generaciones). Igualmente, en un país como Japón, donde las mujeres solo ocupan el 20 % de los escaños de la Dieta, merecería la pena plantearse introducir en la Constitución el principio de paridad entre los sexos en lo referente a las elecciones, tal como se hizo en Francia.

Es la ciudadanía de Japón la que, ahora que se cumplen los 70 años de la promulgación de la Constitución, tiene que debatir y decidir si debe procederse a hacer alguna reforma constitucional a fin de cubrir las posibles deficiencias del actual texto y hacer frente a los retos que se nos presentan en nuestros días.

Sería exigible que, en adelante, sepamos sustraernos al esquema mental que ha prevalecido hasta el momento, de posicionarse a favor o en contra de la reforma constitucional en términos generales, y enfoquemos el asunto con serenidad y objetividad, partiendo de un conocimiento de las características de nuestra ley fundamental y de los problemas que se nos plantean en la actualidad.