Le contexte politique du projet de révision de l'article 96 de la Constitution

Une proposition du PLD au fort goût de démocratie directe

L'orientation de la réforme de l'article 96 de la Constitution, dont le premier ministre Abe Shinzô a fait une priorité dans son approche de la réforme constitutionnelle, attire une attention grandissante alors que les élections de juillet prochain à la Chambre des conseillers se rapprochent. L'amendement de cet article qui définit la procédure de révision constitutionnelle, une idée à laquelle certains partis d'opposition semblent favorables, aura certainement des répercussions sur l'ossature du pouvoir politique et la réorganisation du monde politique japonais.

L'assouplissement de cette procédure, telle que l'envisage la proposition du PLD, pourrait constituer un tournant pour le système politique japonais car cela le rapprocherait de la démocratie directe, dont il est actuellement éloigné.

Le débat entre partisans et opposants d'une révision de la Constitution s'est jusqu'à présent focalisé sur l'article 9, par lequel le Japon renonce à la guerre. Celui autour de l'article 96 est plus vaste, puisqu'il englobe des discussions sur le fonctionnement de la démocratie au Japon ou encore sur la réforme des institutions politiques japonaises.

L'article 96 stipule que l'initiative d'une réforme constitutionnelle revient au Parlement qui doit, pour qu'elle soit adoptée, l'approuver avec une majorité des deux tiers de chacune des deux Chambres, condition préliminaire à son adoption par référendum.

La loi définissant la procédure de référendum a été instituée par le premier gouvernement Abe, et ses décrets d'application ont été pris en 2010. Elle n'a cependant jamais servi à ce jour.

Le premier ministre a explicitement fait état de son intention de réviser l'article 96, la première étape à ses yeux vers une réforme constitutionnelle. La proposition du PLD consiste à modifier l'article 96 de manière à ce que l'approbation d'une initiative de réforme constitutionnelle ne nécessite plus qu'une majorité simple au Parlement, au lieu de l'actuelle majorité des deux tiers. Le PLD estime que le peuple pourra accepter cet amendement relativement facilement. Il a choisi une tactique par laquelle non seulement il réduit la hauteur de l'obstacle à franchir pour réviser la Constitution mais il perce aussi une brèche qui lui permettra ensuite d'envisager plus facilement la révision d'autres articles de la Constitution.

La majorité des deux tiers en ligne de mire

A propos de l'article 96, le premier ministre souligne qu' « il est étrange qu'il suffise de l'opposition d'un tiers des parlementaires pour empêcher le peuple de toucher à la Constitution. » Depuis 1945, les Etats-Unis ont amendé 6 fois la leur, la France 27, et l'Allemagne 58. Déterminer si l'article 96 constitue un obstacle plus élevé que ceux choisis par les autres pays prête à discussion, mais il ne fait aucun doute que cette clause vise à assurer une Constitution forte qui ne puisse être aisément modifiée.

Le projet élaboré par le GHQ (administration du commandant suprême des forces alliées pendant l'occupation du Japon), qui a servi de base à la Constitution japonaise actuelle, prévoyait un système parlementaire à une seule Chambre. Celle-ci aurait le droit de lancer une réforme constitutionnelle qui serait ensuite soumise à référendum, à condition qu'elle ait d'abord été approuvée par plus de deux tiers des parlementaires.

La préférence japonaise pour un système bicaméral a conduit à la création d'un tel système. La volonté du ministre de l'intérieur de l'époque d'assurer que « ces deux Chambres soient exactement au même niveau vis-à-vis d'une révision constitutionnelle » a de fait augmenté la hauteur de l'obstacle à franchir pour cela.

Si le Parlement discute de la proposition du PLD, c'est le principe d'une réforme constitutionnelle adoptée par le Parlement par la même procédure que les lois ordinaires, c'est-à-dire à la majorité simple, avec une seule différence, la nécessité du référendum, qui sera au centre du débat.

Dans les autres pays avancés, le recours au référendum dans des questions politiques n'est pas exceptionnel. Mais très peu de pays l'exigent pour une réforme constitutionnelle. La France et l'Italie le prévoient mais ces deux pays permettent aussi de réviser la constitution uniquement avec l'aval du Parlement, méthode utilisée dans la plupart des cas.

Les Etats-Unis et l'Allemagne excluent le recours au référendum à cet effet. En Suisse, célèbre pour ses fréquentes réformes constitutionnelles par référendum, l'amendement le plus récent qui fixe un plafond aux rémunérations des dirigeants des entreprises a été adopté de cette manière.

Le PLD veut conserver le recours au référendum tout en abaissant la hauteur de l'obstacle à franchir pour en organiser un. Cette façon de procéder à la réforme constitutionnelle accorderait néanmoins un poids relativement important au référendum, même comparé aux autres pays.

Au sein du PLD, certains pensaient que la majorité simple risquait de menacer la stabilité constitutionnelle et proposaient donc une majorité des trois cinquièmes, mais cette idée n'a pas été retenue parce que la différence entre deux tiers et trois cinquièmes ne paraissait pas assez claire. Se dispenser de la procédure du référendum n'étant cependant pas envisageable, la majorité requise a été abaissée à la majorité simple dans les deux Chambres.

De possibles répercussions sur le projet d'élire le premier ministre au suffrage universel

Même si, comme le prévoit la proposition du PLD, la hauteur de l'obstacle à surmonter pour organiser un référendum est abaissée, cela ne changera rien à la nécessité d'approuver ensuite cette réforme constitutionnelle par référendum.

Si un référendum aboutit au rejet d'une proposition, en organiser un second pour essayer d'obtenir le résultat contraire ne sera pas aisé. C'est la raison pour laquelle une partie du monde politique estime que les réformes constitutionnelles soumises à référendum auront tendance à porter sur des thèmes facilement compréhensibles par les citoyens.

Tous les sondages indiquent que l'opinion publique est particulièrement favorable à l'élection du premier ministre au suffrage universel. Le débat sur la réforme des institutions gouvernementales, une question perçue comme pouvant recueillir relativement facilement l'assentiment populaire, alors qu'il est difficile d'obtenir une majorité des deux tiers au Parlement sur ce sujet, pourrait être accéléré avec la révision de l'article 96. Le parti pour la restauration du Japon, un parti politique d'opposition favorable à la réforme des institutions, montre un enthousiasme en rien inférieur à celui du PLD vis-à-vis de la révision de l'article 96.

L'issue des débats actuels sur ce projet dépend du résultat des élections de juillet prochain à la Chambre des conseillers ainsi que de l'élan qu'apportera le gouvernement Abe. Pour assurer à cette proposition de réforme une majorité des deux tiers dans cette Chambre, il faudra non seulement que l'Association pour la restauration du Japon et le Parti de tous (Minna no tô) qui y sont tous deux favorables gagnent des sièges, mais aussi une réorganisation des partis politiques existants incluant notamment l'éclatement du Parti démocrate.

Parmi les partis de la coalition gouvernementale, le parti Komeitô continue à se montrer très réservé. Etant donné que l'article 96 concerne les procédures, il s'interroge sur le véritable objectif qu'aurait cette réforme, qui pourrait être l'article 9.

Au sein des partis d'opposition, certains estiment qu'il faudrait conserver les conditions actuelles de révision pour les trois premiers chapitres de la Constitution, ceux qui définissent la monarchie, le renoncement à la guerre et les droits du peuple, et les assouplir pour les autres.

Il n'y a jamais eu au Japon, depuis l'instauration du système parlementaire, de référendum, pas même sur des thèmes simples, par exemple sur la politique énergétique. Le PLD s'est montré particulièrement circonspect vis-à-vis de l'introduction de méthodes de démocratie directe dans le gouvernement. Il semble quelque peu ironique que le programme de ce parti soit à l'origine de la tentative actuelle visant à réduire la hauteur de l'obstacle à franchir pour un référendum afin de réaliser une réforme constitutionnelle.