L’Asie de l’Est, une région en pleine mutation

L’ASEAN, ses bons résultats et ses projets ambitieux

Politique

La réunion des ministres des Affaires étrangères des pays de l’ASEAN qui s’est tenue en juillet 2012 a achoppé sur la question de la mer de Chine méridionale et, pour la première fois dans l’histoire de cette institution, n’a pas pu déboucher sur la publication d’un communiqué commun. Yamakage Susumu, professeur à l’Université Aoyama Gakuin, se penche sur les problèmes auxquels l’Association des nations de l’Asie du Sud-Est se trouve confrontée et sur le rôle qui incombe au Japon dans la région.

Lors de la réunion des ministres des Affaires étrangères du Japon et des pays de l’Association des nations de l’Asie du Sud-Est (ASEAN) qui s’est tenue en juillet 2012, les participants ont convenu de faire de 2013 une année d’échanges entre l’Association et l’Archipel, dans le cadre, notamment, de la célébration du quarantième anniversaire de l’instauration du dialogue entre les deux partenaires. Il y a quarante ans, la « présence excessive » des produits et des entreprises japonaises en Asie du Sud-Est était devenue problématique, et le vent de l’anti-japonisme soufflait en rafales. La situation était tout particulièrement épineuse en Malaisie, où les exportations de caoutchouc synthétique en provenance du Japon mettaient en difficulté les producteurs de caoutchouc naturel. Le gouvernement malais demandait au Japon de faire montre de retenue, mais Tokyo n’en tenait aucun compte. C’est dans ce contexte que le mécontentement envers le Japon est devenu évident lors de la Réunion ministérielle de l’ASEAN (AMM) qui s’est tenue en 1973. Cette instance, qui regroupait les ministres des Affaires étrangères de l’organisation, était à l’époque son principal organe décisionnel. Suite à cela, Tokyo a accepté de participer à la mise en place d’un forum Japon-ASEAN sur le caoutchouc synthétique et c’est ainsi que l’année 1973 a marqué le début des relations entre l’Archipel et l’Association.

Une fissure s’ouvre au sein de l’ASEAN

Depuis lors, et malgré les désaccord épisodiques qui peuvent surgir sur des questions économiques, le Japon et l’ASEAN ont renforcé leurs liens de coopérations. Ces liens ont en outre servi de catalyseurs pour l’édification d’institutions de plus large portée centrées sur l’ASEAN. C’est ainsi qu’à la fin des années 1970, les réunions des ministres des Affaires étrangères du Japon et des pays de l’Association ont servi de socle pour la création des Conférences post-ministérielles de l’ASEAN (PMC). Au début des années 90, le Forum régional de l’ASEAN (ARF) est né, suite à la proposition, formulée par le Japon, de confier à la PMC la gestion des questions touchant à la politique et à la sécurité. Plus tard dans la même décennie, c’est à une autre suggestion japonaise, visant à établir un calendrier régulier de sommets Japon-ASEAN, que les réunions ASEAN + 3 ( les « 3 » étant la Chine, le Japon et la Corée du Sud) doivent directement d’avoir vu le jour. En 2008, l’Accord global de partenariat économique entre le Japon et l’ASEAN est entré en vigueur, et les deux parties souhaitent désormais étendre ce partenariat économique à une région plus vaste.

Dans le même temps, l’ASEAN elle-même a considérablement changé depuis le début du siècle actuel. Jadis, son rôle se limitait à accumuler les accords signés à l’issue de divers sommets et réunions à l’échelle ministérielle, mais la crise monétaire et économique qui a balayé l’Asie à la fin des années 90 a amené l’Association à rédiger une Charte de l’ASEAN, entrée en vigueur en 2008, qui lui a permis de se renouveler en termes institutionnels comme dans son mode de fonctionnement. L’ASEAN s’est désormais fixé trois grandes directions pour le développement communautaire : le domaine politique et sécuritaire, le domaine économique et le domaine socioculturel.

Mais une fissure s’est ouverte en son sein. Quelle est la gravité de cette fissure et quelles conséquences négatives le Japon doit-il en attendre ?

L’échec d’une réunion ministérielle est imputable au Cambodge, pays hôte

L’AMM de juillet 2012 s’est soldée par un échec sans précédent. Pour la première fois dans les 45 ans que compte l’histoire de l’ASEAN, les ministres des Affaires étrangères des pays qui la constituent n’ont pas été en mesure de publier un communiqué commun exprimant l’unité qu’ils avaient jusqu’ici affichée devant le reste du monde. C’est à la suite de cet échec que des propos ont commencé à circuler sur une fissure qui se serait ouverte au sein de l’Association. Un profond désaccord est en effet apparu entre les ministres présents à la réunion du mois de juillet sur la formulation à adopter pour parler du comportement de la Chine dans le litige territorial en mer de Chine méridionale. D’aucuns suggèrent que ce désaccord a été provoqué par des manœuvres de Pékin visant à diviser l’ASEAN. Est-on vraiment en droit de dire que c’est à un stratagème chinois qu’on doit la révélation de la fragilité des liens de solidarité au sein de l’Association ?

En fait, le désaccord survenu lors de l’AMM de juillet n’était pas particulièrement plus sérieux que les conflits ou les différences d’opinions apparus précédemment entre les membres de l’ASEAN. On peut dire sans crainte de se tromper que l’histoire de l’ASEAN est marquée par des conflits de nature variée au sein de la région. Des conflits territoriaux ont incité des membres de l’Association à fermer leurs ambassades dans leurs capitales mutuelles et il y a eu des affrontements armés dans les zones frontalières. Mais jusqu’ici, malgré tous les litiges qui ont pu surgir au sein du groupe, les participants aux AMM ont toujours réussi à préserver l’apparence du consensus en se mettant d’accord sur un communiqué commun publié à l’issue des réunions. C’est sur ce constat que s’appuient les gens qui remettent en cause l’idée que l’échec de la réunion de juillet ne serait que le simple reflet d’une division au sein de l’ASEAN.

Pour les gens dont je parle, la responsabilité de l’échec incombe au Cambodge, pays hôte et président de la réunion. Les Philippines et le Vietnam ont demandé que l’adoption d’une attitude ferme vis-à-vis de la Chine soit formulée dans le communiqué, mais le Cambodge leur a opposé une fin de non-recevoir. Le vrai problème réside dans l’incapacité du ministre cambodgien des Affaires étrangères à assumer le rôle crucial qui lui incombait en tant que président : parvenir à un consensus. Diverses suggestions ont été proposées par d’autres ministres des Affaires étrangères, mais il a refusé de modifier le texte préparé par son gouvernement. Peut-être existait-il un accord préalable entre Phnom Penh et Pékin sur la formulation du communiqué, à moins que le représentant du Cambodge ait rechigné à l’idée de se livrer à des subtilités de langage à la dernière minute. Toujours est-il que l’incapacité à déboucher sur un communiqué commun doit être imputé au premier chef à la maladresse de la présidence cambodgienne plutôt qu’à une manœuvre de la Chine.

Moins de dix jours après l’AMM, l’ASEAN a réaffirmé sa position vis-à-vis de la Chine en ce qui concernait la mer de Chine méridionale. Les membres de l’Association se sont donné pour objectif l’adoption d’un code de conduite commun entre l’ASEAN et la Chine sur les questions touchant à cette mer. On dit que le ministre indonésien des Affaires étrangères a joué un rôle clé dans la préparation de cet accord. Bien sûr, cette avancée ne suffira pas à accroître soudain l’influence de l’ASEAN sur la Chine. Mais on aurait tort d’accorder trop de poids au clivage qui est apparu lors de l’AMM de juillet. La Réunion des ministres de l’Économie des pays de l’ASEAN (AEM) et d’autres réunions ministérielles du même ordre présidées par le Cambodge à la fin du mois d’août se sont avérées fructueuses et n’ont montré aucun signe d’un impact négatif du clivage ouvert par l’AMM. Sans doute conviendrait-il d’envisager l’avenir de l’ASEAN dans une perspective à plus long terme.

Naissance et croissance de l’ASEAN

Dans les années qui ont suivi la seconde guerre mondiale, les pays de l’Asie du Sud-Est ont accédé à l’indépendance les uns après les autres, mais la guerre et l’instabilité politique ont perduré du fait des litiges régionaux et des interventions extérieures. L’ASEAN a été formée en 1967 par cinq pays de la région désireux de surmonter la défiance mutuelle et de stabiliser la région. À la fin des années 1970, l’Asie du Sud-Est restait divisée entre d’un côté les cinq membres fondateurs de l’ASEAN et de l’autre les trois pays communistes constituant l’Indochine. La paix et la stabilité de la région étaient souhaitables non seulement pour celle-ci mais aussi pour d’autres pays, dont le Japon. C’est dans ce contexte que Tokyo a énoncé en 1977 la « doctrine Fukuda » (du nom de Fukuda Takeo, alors premier ministre), qui définissait sa politique à l’égard de la région et affirmait le soutien du Japon à l’ASEAN, tout en appelant à la coexistence pacifique entre celle-ci et ses voisins indochinois.

Tant que la guerre froide a duré, l’Asie du Sud-Est n’a pas connu la paix, mais à la fin des années 1990, tous les pays de la région avaient rejoint l’ASEAN et, c’est dans ce cadre qu’ils ont pu accéder à la paix et à la prospérité. (Par la suite, le Timor-Leste [Timor oriental] s’est séparé de l’Indonésie et, à la fin de l’année 2012, il n’avait pas encore adhéré à l’ASEAN.) Dès 1976, les pays qui appartenaient alors à l’ASEAN ont signé le Traité d’amitié et de coopération en Asie du Sud-Est, au titre duquel ils s’engageaient à résoudre pacifiquement leurs conflits mutuels. Non seulement ce traité est devenu le fondement des relations entre tous les États membres de l’Association, mais il a servi de tremplin à diverses initiatives visant à instaurer des liens étroits entre elle et d’autres pays.

L’intérêt stratégique de l’équilibre dans les relations avec les puissances extérieures

L’ASEAN s’est dotée d’une stratégie où l’équilibre dans l’engagement des grandes puissances extérieures joue un rôle crucial pour la paix et la stabilité de l’Asie du Sud-Est. Emblématique de cette position est le Forum régional de l’ASEAN (ARF), une tribune de discussion des questions touchant à la politique et à la sécurité dans la région Asie-Pacifique. Peu après la fin de la guerre froide, les ministres des Affaires étrangères de pays aux rangs desquels figuraient le Japon, les États-Unis, la Chine et la Russie ont commencé à participer à ce forum, qui prit l’habitude de se réunir tous les ans. Plus de vingt pays l’ont désormais rejoint. Mais la mise en place, à partir de l’ARF, du cadre sécuritaire en Asie-Pacifique que souhaitait l’ASEAN n’a guère progressé. Dans le même temps, l’ASEAN elle-même s’est donné pour objectif de mettre sur pied une Communauté politico-sécuritaire régionale intégrée dans la communauté de l’ASEAN qu’elle se propose d’édifier, et elle a instauré des rencontres régulières des ministres de la Défense des pays de l’ASEAN (ADMM), qui viennent s’ajouter aux AMM réunissant depuis un certain temps les ministres des Affaires étrangères. Outre cela, l’Association a invité en 2009 les ministres de la Défense de huit pays clés extérieurs à la région — le Japon, la Chine, la Corée du Sud, les États-Unis, la Russie, l’Australie, le Nouvelle-Zélande et l’Inde — à prendre part à une rencontre « ADMM plus » et, en 2011, les États-Unis et la Russie ont participé au Sommet de l’Asie de l’Est (EAS, instauré en 2005), si bien que la liste des pays participants à cette instance est désormais la même que celle des ADMM plus, autrement dit ASEAN + 8.

À l’heure même où ce réseau de vastes accords régionaux centrés sur l’ASEAN est en train de prendre forme, les problèmes de souveraineté en mer de Chine méridionale sont la source de conflits de plus en plus sérieux. Au sein de l’ASEAN, les préoccupations suscitées par l’intérêt que la Chine manifeste pour cette mer se sont aggravées à partir du début des années 1990 et l’Association s’est prononcée en faveur d’une résolution pacifique des conflits entre la Chine et les membres de l’ASEAN présents en mer de Chine méridionale, fondée sur un code de conduite liant les parties. L’ASEAN et la Chine sont bien parvenues à un certains nombres d’accords, mais aucun progrès n’a été accompli en ce qui concerne la mise en place de ce code. La présence maritime de la Chine s’est renforcée, et avec elle la reconnaissance de l’importance géostratégique de l’Asie du Sud-Est. Cette importance, à l’évidence, tient au fait que cette région englobe la mer de Chine méridionale et les eaux où l’océan Indien et le Pacifique se rejoignent. Si la résolution des problèmes en mer de Chine méridionale n’arrive pas à progresser via un dispositif ASEAN + 1 (des négociations entre l’ASEAN et la Chine), les membres de l’ASEAN vont probablement avoir recours à une approche plus multilatérale, dans le cadre par exemple des formules ASEAN + 8 qu’offrent l’EAS et les ADMM.

Remédier aux disparités qui affectent la région

L’ASEAN, nous l’avons vu, ambitionne de donner corps en 2015 à une Communauté de l’ASEAN. Particulièrement intéressant à cet égard sont les progrès accomplis dans la mise en place de la Communauté économique de l’ASEAN (AEC). L’ASEAN est depuis longtemps en première ligne de l’intégration économique en Asie de l’Est et elle joue aujourd’hui un rôle prépondérant dans tous les domaines de cette intégration à l’échelle de l’ensemble de la région. Si bien que l’avenir de l’AEC est voué à susciter beaucoup d’intérêt. En 1992, l’ASEAN a convenu de créer la Zone de libre échange de l’ASEAN (AFTA), et cet objectif a été réalisé en 2003. La création de l’AEC représente le prochain pas vers l’intégration économique de la région.

L’AEC va promouvoir l’intégration sur différents fronts, dans l’idée d’instaurer un marché unique et une base de production. Le cadre de base pour mener à bien ce projet sera constitué de l’Accord de l’ASEAN sur le commerce des marchandises (ATIGA), l’Accord cadre de l’ASEAN sur les services (AFAS) et l’Accord global de l’ASEAN sur l’investissement (ACIA). L’Association, qui a déjà élaboré un schéma en ce sens, mise désormais sur l’émulation entre les participants grâce aux « fiches de résultats » qu’elle publie, mais ce projet n’avance pas aussi facilement qu’on pourrait le souhaiter. Les dirigeants qui se sont rencontrés à l’occasion du Sommet de l’ASEAN hébergé en avril 2012 par le Cambodge se sont mis d’accord sur l’Agenda de Phnom Penh, et la Réunion des ministres de l’Économie (AEM) a donné la priorité aux efforts à consentir en vue de réaliser l’objectif de 2015. Toutes ces initiatives visent à donner un caractère plus concret aux activités de l’Association allant dans ce sens.

À mesure que l’ASEAN avance sur le chemin de l’intégration, les disparités qui apparaissent dans la région commencent à poser de sérieux problèmes. Emblématique à cet égard est le fossé qui s’est creusé, après l’élargissement de l’Association à la fin des années 1990, entre les membres de la première heure et les quatre nouveaux venus, à savoir les trois pays de la péninsule Indochinoise et le Myanmar (Birmanie), dont les économies stagnaient en raison de la guerre et d’autres problèmes. C’est ce fossé qu’on a parfois appelé « fracture de l’ASEAN ». Lors de leurs sommet de l’an 2000, les dirigeants de l’Association ont exprimé l’intention de s’attaquer à ce problème en adoptant une série d’Initiatives pour l’intégration de l’ASEAN (IAI), mais il est évident que l’ASEAN ne peut pas à elle seule parvenir à des résultats satisfaisants ; elle a donc besoin d’une assistance extérieure. Celle-ci s’est déjà manifestée sous la forme du programme pour la Sous-région du bassin du Mékong (GMS), qui vise à améliorer les liens structurels Nord-Sud et Est-Ouest au sein d’une zone englobant la Thaïlande, l’Indochine, le Myanmar et une partie de la Chine. Le Japon s’est lui aussi engagé activement à partir du début des années 1990, en fournissant aux quatre nouveaux membres de l’ASEAN et du bassin du Mékong (ces quatre plus la Thaïlande) une assistance sous diverses formes. Et depuis quelques années, son soutien aux efforts de l’ASEAN en vue de remédier aux disparités régionales passe par les sommets Japon-Mékong et les réunions de ministres des Affaires étrangères qu’il organise.

L’importance de l’ASEAN pour le Japon

Un mois après la problématique AMM qui s’est tenue en juillet dernier, les ministres de l’Économie des pays de l’ASEAN se sont retrouvés à Phnom Penh pour une série de rencontres, dont certaines sessions étaient ouvertes à leurs homologues de pays qui, bien qu’extérieurs à l’Association, ont approfondi leurs liens avec elle. Lors d’une réunion entre l’ASEAN et ses partenaires dans le cadre d’un accord de libre échange (le Japon, la Chine, la Corée du Sud, l’Australie, la Nouvelle-Zélande et l’Inde), il a été convenu de donner une forme concrète au concept de Partenariat économique régional global (RCEP). Loin d’être divisée, l’ASEAN ambitionne de regrouper ses accords de libre échange ASEAN + 1 en un dispositif unique ASEAN + 6. L’ASEAN occupe en fait une place extrêmement importante en ce qui concerne la poursuite de la prospérité en Asie de l’Est, Japon y compris.

La Déclaration de Bali, élaborée par les dirigeants rassemblés à l’occasion du sommet Japon–ASEAN de novembre 2011 définit une stratégie de coopération articulée en cinq points : (1) renforcer la coopération régionale en matière de politique et de sécurité, (2) intensifier la coopération en vue de construire la communauté de l’ASEAN, (3) Améliorer la connectivité entre l’ASEAN et le Japon de façon à renforcer leurs liens, (4) créer conjointement une société plus apte à faire face aux catastrophes et (5) relever ensemble les défis communs régionaux et mondiaux. Le second volet est particulièrement important, dans la mesure où le renforcement de l’ASEAN et l’approfondissement de son intégration sont essentiel à la bonne marche des quatre autres.

Encourager la démocratisation

Pour qu’une solide Communauté de l’ASEAN puisse voir le jour, il faudra au préalable corriger les disparités régionales. Mais plus importants encore sont les progrès de la démocratie au sein des pays membres de l’Association. Le Myanmar, où la répression des droits de l’homme a fait obstacle pendant des années à la coopération avec les pays occidentaux, s’est doté en 2008 d’une nouvelle constitution, qui a introduit davantage de démocratie dans les rouages du pouvoir et il apparaît clairement qu’en 2012 les relations de ce pays avec l’Occident se sont améliorées, comme en témoignent, entre autres, les initiatives en vue d’alléger les sanctions économiques et l’essor manifeste des investissements du secteur privé. Cela a facilité le renforcement des relations de l’ASEAN avec les pays extérieurs à la région, ainsi d’ailleurs que l’aplanissement des disparités au sein de cette dernière et le développement des zones plus en retard. Outre cela, le Japon se trouve en meilleure position pour accroître son soutien au Myanmar et promouvoir le développement de l’ensemble du bassin du Mékong.

L’édifice de l’ASEAN peut souffrir de fissures de diverses natures. Pour encourager l’Asie du Sud-Est et l’Asie de l’Est à adopter des modèles de conduite conformes à ses intérêts, le Japon, plutôt que de s’alarmer à chaque fois qu’une fissure apparaît, ferait bien de focaliser son attention sur la transformation de l’édifice de l’ASEAN en une structure moins vulnérable à ces fissures.

(D’après un original écrit en japonais le 5 octobre 2012.)

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