L’efficacité de la stratégie de croissance des Abenomics

Les agriculteurs japonais ont besoin de liberté

Politique Économie

Bien qu’il soit favorable à la proposition du premier ministre Abe visant à faire participer le Japon aux négociations du Partenariat Trans-Pacifique (TPP), Asakawa Yoshihiro, journaliste spécialisé dans les questions agricoles, n’en conteste pas moins la politique agricole du gouvernement et souhaite que des initiatives audacieuses soient prises en vue de rendre leur liberté aux agriculteurs et aux producteurs d’aliments japonais.

Outre qu’il a décidé de participer aux négociations du partenariat de libre-échange TPP (Trans-Pacific Partnership, Partenariat Trans-Pacifique), le gouvernement du premier ministre Abe Shinzô s’est donné pour objectif de faire progresser les exportations japonaises de produits agricoles. C’est un choix judicieux, mais la politique agricole de notre pays n’en a pas moins pris une très mauvaise tournure depuis le retour au pouvoir du Parti libéral-démocrate (PLD) et la nomination de M. Abe au poste de premier ministre en décembre 2012, après trois années de gouvernement du Parti démocrate du Japon (PDJ). Cet article sera pour moi l’occasion de dresser un bilan des problèmes.

Une bonne partie du budget de l’exercice 2013 (avril 2013-mars 2014) consacré à l’agriculture consiste en versements de prestations de soutien au revenu des ménages agricoles au titre du programme de soutien au revenu mis en place par le PDJ (entre-temps rebaptisé « Programme de stabilisation du revenu agricole »). Le montant de ces versements atteint 720 milliards de yens. Il s’agit essentiellement d’un programme permettant aux pouvoirs publics d’accroître le revenu des agriculteurs en partant de l’hypothèse que leur activité n’est pas rentable. Le PLD l’a sévèrement critiqué lors de son adoption par le gouvernement du PDJ, mais le gouvernement Abe affirme aujourd’hui qu’il restera en vigueur tout au long du prochain exercice.

Doubler le revenu : une stratégie aberrante

Dans le même temps, M. Abe a mis en œuvre une « stratégie décennale en vue de doubler le revenu des agriculteurs et des communautés rurales », qui va à l’encontre du programme de soutien au revenu. C’est un excellent exemple d’initiative pire que toutes les mesures prises par le PDJ. Ce jugement s’appuie sur deux raisons. En premier lieu, le gouvernement a beau se donner pour objectif de doubler le revenu total des agriculteurs, il n’a aucune chance d’y parvenir. En témoigne le bilan historique des pays socialistes qui ont essayé de gérer par décrets l’activité économique : tous se sont effondrés. Outre cela, alors que les plans adoptés par les pays de l’ancien bloc communiste dans le cadre de leurs politiques économiques étaient des plans quinquennaux, la stratégie de doublement du revenu conçue par M. Abe s’étale sur dix ans, soit deux fois plus longtemps. Dans un monde où les besoins des consommateurs ne cessent de changer, l’idée même de concevoir un plan sur dix ans est pire que tout ce qu’a pu produire le socialisme. Et le gouvernement a conçu un projet de « mobilisation générale » de la politique qu’il essaie de placer. Si les agriculteurs écoutent ce que le diable leur murmure à l’oreille, ils vont penser que leurs revenus doubleront pour peu que les politiciens et les fonctionnaires mettent à contribution tous les outils dont ils disposent et qu’eux-mêmes suivent leurs instructions.

En second lieu, l’indicateur de « revenu » retenu comme objectif n’a pas de sens. Lorsqu’ils entendent parler de doublement du revenu, les gens risquent d’en conclure que les agriculteurs vont voir leur revenus individuels doubler par rapport à leurs niveaux actuels, alors que l’objectif véritable est tout autre, puisqu’il s’agit en fait de la production agricole nette.

Le premier ministre a annoncé que le revenu agricole était tombé de 6 000 à 3 000 milliards de yens au cours des vingt dernières années. Or, en fondant sa politique de doublement du revenu sur cette base, le gouvernement fait une erreur de raisonnement. La ventilation du revenu par secteurs d’activités varie avec le temps. En termes de part du revenu intérieur brut, le déclin du secteur agricole (y compris la pêche et la sylviculture) a été de 0,6 points de pourcentage entre 1991 et 2011, contre 4,6 points pour le secteur manufacturier, ce qui correspond à la progression enregistrée pendant ces deux décennies par le secteur des services (d’après mes propres calculs, fondés sur les statistiques des Nations unies relatives aux ventilations des PIB conformément aux niveaux actuels des prix). Faut-il en déduire que les personnes actives dans le secteur des services roulent sur l’or ? Bien évidemment non. Il n’existe pas de corrélation directe entre l’évolution du revenu brut d’un secteur particulier et les revenus individuels des personnes qu’il emploie. Dans le cas de l’agriculture, les niveaux de revenus évoluent différemment selon les exploitations et les personnes qui les dirigent.

À titre de référence, le secteur agricole japonais compte pour 1,1 % du PIB, un niveau équivalent à celui des États-Unis, et ce chiffre est de 0,7 % pour la Grande-Bretagne, 0,8 % pour l’Allemagne et 2 % pour la France (d’après le rapport mondial intitulé World Factbook que la CIA a publié en 2012). Dans ce contexte, une petite élite d’agriculteurs a fait montre de sensibilité dans ses réponses à la progression et à la diversification de la demande du marché alimentaire et su renforcer en conséquence ses capacités technologiques et sa productivité. C’est ainsi que les agriculteurs des pays avancés ont augmenté la valeur ajoutée de leur production. À toutes les époques, ce qui est essentiel, c’est l’augmentation de la productivité par habitant, laquelle dépend des efforts des dirigeants et des salariés.

Pour être en mesure d’offrir un tableau précis de la situation, j’ai étudié l’évolution de la productivité agricole. Les chiffres fournis par le Centre japonais de la productivité indiquent qu’elle a progressé d’environ 20 % entre 1998 et 2008, soit une augmentation annuelle moyenne de 1,8 %. Dans le même temps, l’effectif des personnes employées dans ce secteur a diminué de 1,6 % par an en moyenne. En fait, le nombre de ménages agricoles a baissé, tandis que les rendements et la taille des exploitations augmentaient, et il y a de plus en plus de ménages agricoles qui améliorent leur productivité en embauchant des travailleurs, en adoptant de nouvelles technologies et en augmentant leurs dépenses d’investissement.

La politique de doublement du revenu repose sur l’idée que les revenus des personnes doivent évoluer de concert avec ceux de l’ensemble du secteur (le revenu agricole total). Cela relève de ce qu’on appelle « totalitarisme ». C’est une nouvelle forme d’intervention et de contrainte venant s’ajouter à tout l’éventail des politiques qui, à l’instar du programme de réduction des surfaces rizicoles en vigueur depuis plus de 40 ans, volent aux agriculteurs leur liberté.

L’extinction démographique : un argument trompeur

Des voix s’élèvent pour annoncer que l’agriculture japonaise est condamnée du fait du vieillissement de la population agricole, mais cette affirmation n’est pas corroborée par les faits. On nous dit que plus de 60 % des agriculteurs ont 65 ans et plus. Mais peu de gens savent que seulement 10 % des aliments produits au Japon et vendus en boutique proviennent des cultures de ces agriculteurs âgés (d’après les calculs que j’ai effectués en me basant sur les statistiques du ministère de l’Agriculture, des Forêts et des Pêches, le MAFP).

Cela n’a rien de surprenant. Plus de la moitié de ces agriculteurs âgés ont 75 ans et plus. Même s’ils sont encore en bonne santé, il existe une limite à ce qu’ils peuvent faire en termes d’augmentation de la productivité. Il ne faut pas oublier non plus qu’il existe des gens considérés comme « agriculteurs » sous prétexte qu’ils possèdent des terres agricoles dépassant une certaine surface, alors même qu’elles ne donnent lieu à aucune culture.

Dans le même temps, l’effectif des salariés, y compris les jeunes, employés par les agriculteurs et les entreprises agricoles est en augmentation constante. L’ensemble de la main-d’œuvre paysanne est estimé à 2,32 millions de personnes (Recensement mondial 2010 de l’agriculture et de la sylviculture au Japon). Sous prétexte que ces gens ne possèdent pas de terres agricoles, les statistiques du MAFP ne les prennent pas en compte comme « agriculteurs ». Il s’agit là d’une ruse statistique destinée à alimenter la peur d’une crise démographique dans l’agriculture japonaise.

Un programme en cinq points pour libérer l’agriculture japonaise

Ce ne sont ni le programme de soutien au revenu mis en place par le PDJ ni la stratégie de doublement du revenu proposée par le PLD qui répondront aux besoin de l’agriculture japonaise, mais bien plutôt une approche qui permettra aux exploitations de tout le pays de fonctionner de manière rentable sans dépendre de l’État. Comment faire pour y parvenir ? Je propose à cette fin une série de recommandations que j’ai baptisée « programme en cinq points pour libérer l’agriculture japonaise ».

1- Supprimer les mesures en faveur de récoltes spécifiques

Dans le cadre de la politique agricole actuelle du Japon, certaines cultures désignées par l’État, telles que le riz, le blé, le soja, le sarrasin et la canne à sucre, donnent lieu à des subventions (soutien au revenu) proportionnelles à la taille des parcelles cultivées. Cette politique, en vigueur depuis de nombreuses années, vise à promouvoir l’agriculture, mais elle a l’effet contraire. Plus les pouvoirs publics subventionnent une culture, plus les prix baissent, et les pertes des agriculteurs augmentent en conséquence. C’est ce qui se passe aujourd’hui.

Je propose la suppression de ce programme et l’introduction d’une formule instaurant le versement d’une subvention à taux forfaitaire par unité de surface quelle que soit la culture à laquelle elle est consacrée. Cette formule serait encadrée par une loi prévoyant une réduction de 5 % du montant originel de la subvention tous les ans, de façon à le ramener à zéro au bout de 20 ans. L’incitation à cultiver certaines récoltes plus subventionnées que les autres disparaîtrait ainsi et c’est à l’agriculteur qu’il appartiendrait de décider ce qu’il veut cultiver, un choix particulièrement important. Cela inciterait les agriculteurs à prendre en toute indépendance des initiatives en vue de développer de nouvelles techniques et de nouvelles capacités, ainsi qu’à consentir des efforts pour compenser la réduction des subventions et réaliser des profits en réduisant les coûts et en prenant en charge la vente et la promotion de leurs produits, deux activités qui deviendraient alors des éléments standard de la gestion des exploitations. En créant davantage de valeur ajoutée, cette formule entraînerait une hausse des revenus agricoles réels.

2- En finir avec le programme de réduction des surfaces

Pour que le point précédent puisse être appliqué avec succès, il faudra garantir aux agriculteurs l’entière liberté de cultiver ce qu’ils veulent. La mesure la plus importante à cet égard consistera à mettre totalement fin au programme de réduction des surfaces rizicoles, au titre duquel plus de 40 % des rizières japonaises sont aujourd’hui considérées comme impropres à la riziculture. La suppression de ce programme permettrait aux agriculteurs d’utiliser leurs terres à 100 %. En autorisant toutes les exploitations à utiliser à plein cette ressource limitée, on encouragerait la gestion des exploitations à s’orienter vers l’accroissement de la production et des profits.

3- Aligner le prix des terres agricoles sur les rendements

Au Japon, le prix des terres agricoles est artificiellement gonflé par l’intervention de l’État, ce qui décourage les agriculteurs de prendre des initiatives visant à augmenter leurs gains en amplifiant l’échelle de leurs opérations. Pour faire baisser les prix, il conviendrait de recourir à l’approche par capitalisation (évaluation basée sur les bénéfices) et à la fixation de plafonds. On permettrait ainsi la formation d’un marché où les terres agricoles seraient vendues, non pas pour leur valeur foncière, mais selon les gains que procurent les cultures qu’on y fait.

4- Annuler les dettes contractées par les agriculteurs pour améliorer leurs terres

Les agriculteurs ont pris à leur charge une partie des coûts liés aux améliorations, quand bien même superflues, de leurs terres, effectuées pour servir les intérêts des entreprises de génie agricole, et ces dépenses ont eu des résultats négatifs sur leurs bilans. En échange de l’application des trois points ci-dessus, il conviendrait qu’ils soient libérés des dettes qu’ils ont ainsi contractées. La politique agricole doit être modifiée de façon à améliorer la trésorerie des agriculteurs et à renforcer leur capacité à investir conformément aux projets qu’ils conçoivent eux-mêmes pour l’avenir de leurs exploitations.

5- Ouvrir la profession aux nouveaux arrivants

Les gens qui ne s’adonnent pas à l’agriculture doivent être encouragés à renoncer à leurs terres. Celles-ci et tous les biens qui vont avec doivent être vendus dans le cadre d’un système d’appel d’offres géré par le secteur privé. Certains agriculteurs aimeraient tirer parti de la vente de tous leurs biens, y compris les granges, le matériel et même les maisons, mais, dans le dispositif actuel, ces ventes passent par des commissions agricoles locales (dépendantes des autorités municipales) qui se contentent de sonder d’autres agriculteurs de la même communauté, si bien qu’il arrive fréquemment qu’aucun acquéreur ne se présente. Il faut en fait trouver des acheteurs qui peuvent tirer un meilleur parti des biens agricoles que leurs propriétaires en titre. Il s’agit, autrement dit, d’ouvrir aux nouveaux arrivants le marché des exploitations agricoles, qui est aujourd’hui fermé et accorde la priorité aux agriculteurs locaux.

Si ces cinq mesures étaient mises en œuvre, les agriculteurs pourraient choisir des cultures correspondant aux besoins des consommateurs et poser les fondations d’une gestion rentable des exploitations. À toutes les époques, les seuls agriculteurs qui perdurent sont ceux dont l’activité reste rentable. Ce que veulent aujourd’hui les agriculteurs japonais qui ont de l’ambition, c’est la libéralisation de l’agriculture à l’intérieur du pays avant que ce secteur ne soit ouvert à la concurrence étrangère. Certains brandissent la menace de destruction de l’agriculture japonaise qu’entraînerait la participation au pacte de libre échange TPP, mais ce qui compte, c’est la façon dont sont gérées les exploitations agricoles japonaises prises individuellement.

Ouvrir aux importations les niches alimentaires « sacrées »

Le gouvernement Abe parle de promouvoir les exportations de produits agricoles japonais, mais il ne pourra le faire sans procéder à un changement majeur de sa politique. Avant de revenir aux commandes, M. Abe avait déclaré qu’il fallait, pour assurer l’avenir de l’agriculture japonaise, renforcer sa compétitivité ainsi que les exportations de produits agricoles. Mais il existe une condition préalable à la réalisation de ce dernier objectif, à savoir l’ouverture du marché intérieur et la réduction des droits de douane appliqués aux importations de denrées alimentaires de base (telles que le riz, le blé, le beurre et autres produits laitiers, la fécule, le sucre et la viande, notamment de bœuf et de porc).

Les droits de douane appliqués aux denrées alimentaires de base sont tels que les entreprises japonaises du secteur de l’alimentation achètent à l’heure actuelle ces denrées à des prix qui atteignent plusieurs fois leur valeur sur le marché international. C’est la même situation que celle qui règne sur le secteur manufacturiers, où les entreprises japonaises payent le double ou le triple de leurs homologues étrangères pour s’approvisionner en produits comme le pétrole et l’acier. Dans de telles conditions, les produits alimentaires japonais ne peuvent pas être compétitifs sur les marchés internationaux, quelle que soit leur excellence en termes de qualité. C’est à cause de cela que nombre d’entre eux ont été contraints de délocaliser une partie de leurs opérations à l’étranger. C’est ainsi que les entreprises de transformation des aliments chassées par les droits de douane élevés, lesquels étaient censés protéger nos agriculteurs, représentent 70 % de la demande commerciale des récoltes que ceux-ci produisent.

Dans un pays avancé comme le Japon, où la technologie de la transformation des aliments est à la pointe du progrès, la possibilité de se procurer les matières premières aux prix en vigueur sur les marchés internationaux permettrait à l’ensemble du secteur de l’agroalimentaire de renforcer sa compétitivité et se traduirait par une augmentation des exportations de produits agricoles japonais. La demande de produits agricoles intervenant dans la fabrication des denrées à exporter progresserait elle aussi, ce qui en retour encouragerait les producteurs à améliorer leur compétitivité. Ainsi, sans même que les agriculteurs soient directement impliqués dans l’exportation, le marché intérieur pour les produits utilisés dans l’agroalimentaire à l’exportation grossirait, avec le coup de fouet qui en résulterait pour la production agricole japonaise.

Dans le domaine de l’agroalimentaire, les grands exportateurs sont également des grands importateurs. Les États-Unis, par exemple, sont à la fois le premier exportateur et le premier importateur mondial de produits agricoles. L’Allemagne se classe en troisième position pour ces deux critères et la France, quatrième plus gros exportateur, arrive au cinquième rang pour les importations. Quant aux Pays-Bas, ils occupent la deuxième place en tant qu’exportateur agricole et la septième pour les importations, bien qu’ils n’arrivent qu’en cinquante-huitième position par la taille de leur population. Ce pays, qui a misé sur l’innovation technologique et la production de légumes et de fleurs hautement concurrentiels pour développer ses exportations, importe également des matières premières de haute qualité aux prix internationaux, avant de les transformer et de les exporter sous forme de denrées alimentaires.

Une occasion en or pour la réforme agricole

À l’opposé de la démarche libérale adoptée par les Pays-Bas, le PLD a promis de protéger cinq denrées alimentaires de base — à savoir le riz, le blé, la viande de bœuf et de porc, le sucre et les produits laitiers —, considérées comme des produits sensibles devant être exemptés de la libéralisation des importations dans le cadre des négociations en vue du partenariat de libre-échange TPP. Si le premier ministre Abe est sérieux lorsqu’il parle de développer les exportations japonaises de produits agricoles à travers le libre-échange, il doit décider sans délai de revenir sur cet engagement pris par le PLD. (En ce sens le Japon sera en vérité « gagnant » dans la mesure où il est « perdant » dans les négociations du TPP sur les droits de douane appliqués aux produits agricoles.)

Outre cela, le gouvernement Abe, tout en parlant de doubler les exportations agricoles du Japon, s’est contenté de prélever 1,1 milliard de yens sur le budget de l’exercice 2013 pour les affecter à ce programme. Dans l’état actuel des choses, les dépenses consenties par le Japon pour l’expansion de ses exportations agricoles n’atteignent même pas 0,2 % des montants consacrés au soutien au revenu des agriculteurs.

L’élimination des droits élevés appliqués aux produits agricoles par le biais du TPP constitue la seule stratégie capable de nourrir la croissance à long terme de l’agriculture japonaise sans gaspiller les recettes fiscales. Le dispositif du TPP tel qu’il est proposé prévoit une période de 10 à 20 ans pour la diminution ou l’élimination des droits de douane actuellement en vigueur. En adaptant la période de réduction des subventions intérieures au délai octroyé pour la baisse des droits, nous pourrons cumuler les bénéfices de la libéralisation de l’agriculture à l’intérieur de nos frontière et ceux de son internationalisation.

Pour résumer ce que j’ai dit jusqu’ici, ce dont l’agriculture et l’agroalimentaire japonais ont besoin c’est de trois formes de liberté : liberté d’acheter sans payer de droits, liberté de choisir les récoltes en dehors de toute tutelle de l’État et liberté pour tout le monde de cultiver la terre (liberté d’entrer dans la profession).

Pour le gouvernement Abe, qui parle de « reprendre le Japon », la principale mission de la politique agricole devrait être d’accorder leur indépendance aux agriculteurs et d’arrêter d’entraver le développement de l’industrie alimentaire. Les seuls perdants de l’augmentation du nombre des agriculteurs et producteurs d’aliments indépendants et non tributaires des pouvoirs publics sont les membres du « clan » de l’agriculture à la Diète, dont les perspectives de réélection risquent de s’assombrir. Le plus gros problème réside dans le fait que les élections les plus récentes aux deux chambres de la Diète ont remis en selle un bon nombre de parlementaires de ce genre, pour qui la seule façon de gagner des suffrages consiste à distribuer des subventions au secteur agricole.

Le premier ministre Abe doit s’atteler sans hésitation à la réforme, même si le clan agricole de la Diète lui oppose une résistance acharnée. Sa coalition, majoritaire dans les deux chambres de la Diète, est désormais solidement assise. Cela lui donne une occasion en or d’exercer son pouvoir pour réformer le secteur agricole de façon à permettre aux agriculteurs japonais de recouvrer leur liberté.

(Texte original en japonais.)

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