Les relations nippo-américaines peuvent encore progresser

Politique

Michael Armacost, surnommé « Mr Gaiatsu » (pressions extérieures) à la fin de la guerre froide, lorsqu’il était ambassadeur des États-Unis au Japon, parle ici du partenariat nippo-américain dans le contexte des changements induits en Asie-Pacifique par l’essor de la Chine.

Michael Armacost Michael ARMACOST

Titulaire d’une licence du Carleton College, ainsi que d’une maîtrise et d’un doctorat de droit public et d’administration de l’Université Columbia. Entré au département d’État en 1969 en tant que stagiaire de la Maison-Blanche (White House Fellow), il est resté 24 ans dans la fonction publique, où il a occupé d’importantes positions dans la sécurité internationale au département d’État, au département de la Défense et au Conseil national de sécurité, notamment en tant qu’ambassadeur aux Philippines (1982-1984), sous-secrétaire d’État aux affaires politiques (1984-1989) et ambassadeur au Japon (1989-1993). Président de la Brookings Institution de 1995 à 2012, il est depuis lors associé éminent au centre de recherche Shorenstein sur l’Asie-Pacifique. Préside en outre le conseil de l’Asia Foundation. A reçu différents prix, dont le Prix du président pour services distingués, le Prix du secrétaire d’État pour services distingués et le Grand cordon de l’Ordre du Soleil levant, décerné par le gouvernement japonais. Auteurs de plusieurs ouvrages, dont Friends or Rivals (Amis ou rivaux), consacré aux relations nippo-américaines.

Michael Armacost, qui a passé quatre ans au Japon en tant qu’ambassadeur des États-Unis, a été surnommé à cette époque « Mr Gaiatsu » (pressions extérieures), en référence à l’insistance avec laquelle il a demandé au Japon d’intervenir ouvertement dans la guerre du Golfe et, lors des négociations menées dans le cadre de l’Initiative relative aux obstacles structurels, d’ouvrir et de déréglementer ses marchés. C’est dans un discours prononcé en mai 2012 à la Fondation Sasakawa pour la paix qu’on peut trouver la prise de position la plus récente de Michael Armacost sur les relations nippo-américaines. Au cours de ce voyage au Japon, il a également visité, pour la première fois depuis vingt ans, les bases militaires américaines dans la préfecture d’Okinawa. Nippon.com a été à sa rencontre pour lui demander comment il envisageait l’avenir du partenariat nippo-américain, notamment en ce qui concerne la coopération dans le domaine de la sécurité et les relations économiques, sans oublier le Partenariat économique stratégique transpacifique (TPP).

Les conséquences du repli sur soi

— Dans l’allocution que vous avez récemment prononcée à la Fondation Sasakawa pour la paix, vous avez dit que c’est la politique intérieure qui se trouve aujourd’hui au centre des préoccupations au Japon comme aux États-Unis. Quel impact pensez-vous que cette attitude de repli peut avoir sur les relations nippo-américaines ?

MICHAEL ARMACOST  Eh bien je ne pense pas que cet impact soit énorme. La préoccupation des Américains pour les questions de politique intérieure tient à deux raisons. La première est que nous sommes en pleine campagne électorale. Le gouvernement se focalise sur les sujets qui inquiètent le plus les électeurs et, comme la reprise est faible et que le chômage augmente, ces deux problèmes ont naturellement la priorité. Étant donné que nous sommes de plus en plus endettés, il y a de moins en moins d’argent disponible pour la politique étrangère, ou pour le moins les contraintes budgétaires s’accroissent. Mais je pense que l’impact n’est pas encore considérable.

Nous restons engagés dans une guerre très coûteuse en Afghanistan, mais nous nous focalisons davantage sur les problèmes asiatiques. Si notre relation avec le Japon est à bien des égards excellente, c’est en partie grâce à la collaboration de Tokyo à l’opération Tomodachi(*1) et en partie du fait que la Chine affiche de plus en plus d’assurance et que ses capacités de défense augmentent. Bref, je pense que notre relation se porte plutôt bien.

— Si l’on se tourne vers le Japon, on est obligé de constater que la situation politique se caractérise par un blocage imputable à l’incapacité des politiciens à prendre la moindre décision. Quel est votre point de vue là-dessus en tant qu’ancien ambassadeur au Japon ?

ARMACOST  Je doute que nous soyons les mieux placés pour donner des conseils. Le gouvernement américain ne semble pas exempt de dysfonctionnements lui non plus. La politique, chez nous, est à la fois très complexe et très polarisée, si bien qu’à l’heure actuelle nous ne sommes pas un modèle de démocratie efficace. Il me semble que le plus grand changement que j’ai observé au Japon réside dans l’effort consenti pour renforcer l’encadrement et la discipline exercés sur l’administration par les politiciens élus. Ceci a eu un certain impact sur les relations bilatérales, en raison du poids que les fonctionnaires avaient dans la gestion de questions de sécurité, un domaine qui, dans nos deux pays, relevait essentiellement des hautes sphères de l’administration.

Même si nombre de nos hauts fonctionnaires ne sont pas des fonctionnaires de carrière, mais des politiciens placés à des postes clés d’une administration, il n’en reste pas moins que bien des décisions sont prises au niveau administratif et, quand les fonctionnaires japonais ont été mis sur la touche, au moins pendant un petit laps de temps après 2009, l’effet s’en est fortement ressenti. Mais je ne pense pas qu’on doive s’étonner qu’un changement d’une telle ampleur prenne du temps pour se mettre en place. Chez les bureaucrates, cela exige un changement de culture et, chez les politiciens, une amélioration de leur capacité de gestion des questions politiques. Il semble quand même que le plus dur soit derrière nous.

Je pense en outre que, lorsqu’il existe une interaction prolongée et une connexion évidente entre le président et le premier ministre, cela a un fort impact sur les relations bilatérales. Lorsque les échelons successifs de l’administration constatent que le président et le premier ministre s’entendent bien et entretiennent des liens étroits, ils comprennent que mieux vaut résoudre les problèmes lorsqu’ils apparaissent que de trouver des excuses pour ne rien faire. On a eu l’occasion d’observer cela dans le passé, me semble-t-il. La longue association entre le premier ministre Nakasone Yasuhiro et le président Ronald Reagan, par exemple, a été particulièrement étroite, et cela vaut aussi pour le premier ministre Koizumi Jun’ichirô et le président George W. Bush. Il est clair que ces hommes s’appréciaient mutuellement et qu’ils voulaient que leur relation ne cesse de s’améliorer. Le message est passé à tous les échelons de la hiérarchie. Lorsque les dirigeants changent fréquemment, en revanche, cela ne laisse pas beaucoup de temps pour développer des liens aussi étroits.

(*1) ^ Nom de l’opération de secours menée par l’armée des États-Unis après le Grand séisme de l’Est du Japon, survenu le 11 mars 2011. D’après le commandement des troupes américaines stationnées au Japon, 24 500 militaires ont été affectés à cette opération, au point culminant de laquelle 24 navires et 189 avions ont été impliqués. Outre cela, l’armée américaine a distribué 280 tonnes d’aliments, 7,7 millions de litres d’eau et 45 000 litres de combustible, pour un total de 3 100 tonnes de cargaison. [N.D.L.R.]

La relation bilatérale en matière de sécurité

— Vous venez d’effectuer une visite des bases américaines d’Okinawa, votre première depuis vingt ans. Il a été décidé de déplacer 9 000 marines d’Okinawa vers Guam et d’autres sites de l’Asie-Pacifique, ce qui montre que les États-Unis et le Japon sont parvenus à un accord adéquat. Et pourtant les relations bilatérales en matière de sécurité ne semblent pas s’être approfondies au cours des dernières décennies. Quel est votre point de vue là-dessus ?

Michael Armacost s’est rendu récemment à Okinawa pour la première fois depuis vingt ans (photo : Fondation Sasakawa pour la paix)

ARMACOST  Lorsque j’étais au Japon, et jusqu’à la fin de la guerre froide, l’alliance s’apparentait à une relation « à distance ». Nous n’avions pas de commandement unifié et très peu de bases à usage conjoint, voire aucune. C’était un arrangement adapté à la période de la guerre froide, au titre duquel vous nous fournissiez les bases et nous vous apportions une garantie stratégique. Mais il n’existait pas beaucoup d’interaction entre nos militaires en uniforme. Il me semble que sous Koizumi Jun’ichirô, la Loi sur les mesures spéciales a permis au Japon de prendre des responsabilités internationales et de déployer des unités à l’étranger —pas à des fins de combat, mais pour des missions de reconstruction humanitaire en Iraq et pour une mission maritime dans l’océan Indien(*2). Et notre relation s’en est trouvée bien changée, dans le sens où l’alliance est devenue plus équilibrée et a commencé à fonctionner dans des zones plus éloignées du Japon et de son voisinage immédiat. Outre cela, l’interaction entre nos armées a pu se développer. C’était un grand changement par rapport à l’époque où je me trouvais ici.

Je pense aussi que l’opération Tomodachi a permis que s’établisse le genre de coopération très étroite entre les services qui s’avère précieuse pour les missions internationales de secours en cas de catastrophe. C’est un domaine où nous sommes plutôt bons et il me semble que nous avons de la marge de manœuvre pour collaborer davantage.

Je pense que c’est entre nos marines respectives que les progrès de la tradition de coopération sont les plus manifestes. Mais je pense que là aussi notre collaboration peut encore s’améliorer, d’autant que le renforcement des capacités navales de la Chine figure parmi les défis que nous allons devoir relever.

(*2) ^ Référence spécifique à la Loi sur les mesures spéciales de lutte contre le terrorisme, passée en 2001, et aux Mesures spéciales sur l’assistance et la reconstruction en Iraq, prises en 2003. [N.D.L.R.]

La puissance militaire de la Chine

— Que pensez-vous de la puissance militaire de la Chine ?

ARMACOST  Je pense que la modernisation de l’armée, qui est partie de très bas, a fait de remarquables progrès. Si vous augmentez le budget de la défense à des rythmes à deux décimales pendant vingt ans, vous pouvez vous acheter beaucoup de puissance militaire. C’est le premier point.

Le second, c’est que la Chine empiète bien davantage sur nos intérêts. Pendant la guerre froide, ses forces étaient déployées à la frontière nord du pays, dans le cadre d’une stratégie globale d’endiguement de l’Union soviétique. Quand la guerre froide a pris fin, Pékin a pu redéployer ses forces vers les régions du littoral et les îles, et maintenant les Chinois sont en train de renforcer leur flotte de haute mer. Cela ne devrait pas nous surprendre. Nous avons un commerce mondial. Ils ont une diplomatie mondiale des ressources. Ils ne veulent pas abandonner la protection des routes maritimes à notre Septième flotte. Toujours est-il que la Chine exerce dans les eaux asiatiques une présence inconnue jusqu’ici, et cela change la donne.

Le troisième point, c’est que le renforcement des capacités de la Chine s’est accompagné en 2010 d’un virage vers une diplomatie plus assurée : extension des revendications en mer de Chine méridionale, soutien à la Corée du Nord allant jusqu’à la protéger des conséquences diplomatiques de ses menées agressives contre la Corée du Sud, tactiques diplomatiques d’intimidation à l’encontre du Japon sur la question des îles Senkaku. Le cumul d’une diplomatie sûre d’elle-même et du renforcement de la puissance militaire a de quoi inquiéter. Mais voici en fin de compte ce que j’aurais à dire : n’en rajoutons pas en ce qui concerne le potentiel militaire de la Chine. Elle est vraiment partie de très bas. Nous avons de redoutables alliés tels que le Japon, l’Australie, la Corée du Sud et d’autres encore. Elle n’a aucun partenaire stratégique impressionnant. Nous opérons dans son voisinage. Elle ne peut pas opérer dans le nôtre, et n’est pas près de le faire. Nous sommes en train de sortir de guerres coûteuses, à l’issue incertaine, en Iraq et en Afghanistan, et nous avons l’intention de nous focaliser davantage sur la région Asie-Pacifique. La Chine est en train de renforcer sa puissance militaire, mais elle a par ailleurs tout un éventail d’intérêts à défendre, si bien qu’elle est contrainte de faire des choix.

Tous ces facteurs, me semble-t-il, travaillent en notre faveur. Sans compter que la Chine est confrontée à d’énormes problèmes intérieurs. Elle a beaucoup de voisins redoutables, et nous avons vu que ceux-ci n’apprécient pas qu’elle empiète sur leurs intérêts. Cela ne fait qu’aggraver leur scepticisme quant à ses intentions et d’accroître leur désir de nous avoir à portée de main pour faire contrepoids. Bref, je n’échangerais pas les problèmes des États-Unis contre ceux de la Chine.

Renforcer les liens économiques entre le Japon et les États-Unis

— Passons, si vous le voulez bien, aux questions économiques. Comment peut-on faire à votre avis pour renforcer les liens bilatéraux dans le domaine économique ?

ARMACOST  Compte tenu de la catastrophe nucléaire de Fukushima, il est évident que vous avez besoin de diversifier vos sources d’énergie. Aux États-Unis, la production de gaz naturel liquéfié est en plein essor et nos prix sont bas. Il y a des producteurs qui seraient très contents d’exporter. Le Japon est un allié vital. Il me semble que vous avez un besoin et que nous avons la capacité d’y répondre. C’est ce que nous devrions faire. La législation en vigueur chez nous impose l’octroi de licences, ce qui semble prendre un peu trop de temps à mon avis. Mais je pense que nous allons exporter. Je ne sais pas combien de temps il faudra pour obtenir l’autorisation. Il est possible qu’il y ait un enjeu politique, parce que la technologie de la fracturation hydraulique inquiète beaucoup les écologistes, lesquels occupent une place centrale dans la base de soutien de l’actuel président. Cela va peut-être jouer, mais j’ai de bonnes raisons de penser que nous aurons pris toutes les dispositions nécessaires pour exporter du GNL au Japon avant la fin de l’année. C’est une bonne chose, car elle nous permettra de réduire notre déficit commercial et de répondre à vos besoins, sans compter que le GNL produit beaucoup moins d’émissions de CO2 que le pétrole. J’espère donc que ça va marcher, et que ça va marcher rapidement.

— En ce qui concerne le TPP, les négociations bilatérales n’avancent pas vite. Comment voyez-vous les choses à cet égard ?

ARMACOST  Il y a seulement huit autres pays avec qui nous sommes actuellement en négociation. Il semble que les choses avancent. J’aime l’idée d’accords de grande qualité, et j’aime aussi celle d’accords plus vastes. Ce sont tous des pays avec qui nous entretenons de bonnes relations, mais franchement le TPP n’aura pas beaucoup de poids si le Japon n’est pas partie prenante. Sans le Japon, ce n’est pas grand chose ; avec, c’est une grande affaire. J’espère que vous allez réussir à clarifier votre propre position vis-à-vis du TPP.

Nous comprenons qu’il est inévitable que les hommes politiques aient leurs priorités. Si je ne me trompe pas, celle du premier ministre Noda Yoshihiko est la taxe à la consommation. Quant à nous, nous avons une élection en cours. Compte tenu de la dépendance du parti du président Obama vis-à-vis des organisations syndicales, il va être difficile d’avancer à grands pas avant le scrutin. Nous avons donc un peu de temps devant nous. Mais comme je l’ai dit, la participation du Japon est très importante. Je pense que les accords de ce genre ont ceci de bon qu’ils soumettent les entreprises des parties prenantes à une concurrence renforcée, ce qui en retour stimule l’innovation, fait baisser les prix pour les populations et contient l’inflation. Les bénéfices internes de ces accords sont considérables. Cela, me semble-t-il, devrait constituer pour le Japon une raison de plus de participer. J’espère que ce sera le cas, et j’espère qu’on arrivera quant à nous à régler le problème de notre industrie automobile. Ce secteur d’activité n’est pas très chaud lui non plus en ce qui concerne le TPP.

Je pense également que si le Japon ne se fait pas trop attendre — s’il participe plus tôt aux négociations —, il aura davantage d’influence sur leur résultat. Une fois les accords établis, les pays qui y adhèreront seront soumis à davantage de contraintes, du simple fait qu’ils devront accepter des règles déjà instaurées, sur lesquelles ils auront moins de prise.

Coopérer aux secours en cas de catastrophe

— Depuis le séisme du 11 mars 2011 et l’opération Tomodachi, les Japonais ont, généralement parlant, une image plus positive des États-Unis, et ceci est vrai aussi dans l’autre sens.

ARMACOST  Tout le monde a été choqué par l’ampleur de la tragédie, puis la seconde réaction a été une vague d’admiration pour l’héroïsme du peuple japonais face à cette gigantesque catastrophe naturelle. L’absence de pillage ainsi que la discipline et la courtoisie des gens ont étonné le monde entier. L’Amérique a été très impressionnée, et ravie d’être en mesure d’aider. Ce fut pour moi une énorme gratification que de voir à quel point la coopération entre les Forces japonaises d’autodéfense et les États-Unis dans l’assistance aux victimes a produit une impression favorable sur les Japonais et attisé la sympathie envers notre relation. En tant que visiteur au Japon, il me semble évident que les choses ont grandement changé.

Je viens assez souvent au Japon. J’y avais passé quelques jours au mois de mars. J’avais constaté tout cela avant ma dernière visite, mais je n’en ai pas moins été profondément impressionné, et j’ai ressenti cela jusqu’à Okinawa, qui est fort éloigné du Tôhôku.

La fréquence des catastrophes naturelles en Asie a été tout à fait choquante depuis une dizaine d’années : le tsunami en Asie du Sud-Est, des séismes en Chine et au Pakistan, le tsunami au Japon. Maintenant que nous avons acquis une certaine expérience en matière de réaction conjointe à ce genre de situations, la prochaine fois que quelque chose arrive dans la région, nous devons en faire un projet commun. Nos capacités de transport nous permettent de déplacer rapidement les personnes. Ensemble, nous pouvons faire beaucoup plus que chacun de son côté. Nous avons déjà eu l’occasion de coopérer dans le cadre d’autres catastrophes naturelles, mais je pense que nous pouvons faire beaucoup plus.

Les échanges culturels et scolaires

— Yamamoto Tadashi, président du Centre japonais pour les échanges internationaux, est décédé le 15 avril. Ce fut une grande perte pour les relations bilatérales, car il avait fait beaucoup pour les relations internationales à un niveau non gouvernemental et pour le dialogue entre le Japon et les États-Unis. Diriez-vous que ces deux pays ne font pas suffisamment d’efforts pour promouvoir les échanges citoyens en vue de développer les ressources humaines susceptibles de contribuer au rapprochement entre nos deux nations ?

ARMACOST  Je connaissais Tadashi depuis quarante ans. C’est comme s’il faisait partie de ma famille. C’était un homme unique en son genre.

J’enseigne à Standford et il est vrai que je vois beaucoup moins d’étudiants japonais. Je le regrette. Après le tsunami, l’Asia Foundation — dont je suis le président — a collecté en très peu de temps cinq ou six millions de dollars pour aider les victimes de la catastrophe et cette assistance a été distribuée principalement par le biais de la Croix rouge. Je pense que les liens relevant de la société civile entre organisations non gouvernementales ont prospéré, alors même que certains programmes d’échange ont décliné en termes de nombres de gens effectuant des allers et retours. Je pense qu’il y a beaucoup de travail à faire, mais je suis tout particulièrement inquiet en ce qui concerne les échanges scolaires, parce que les effets des relations qui se forment maintenant se feront vraiment sentir dans dix, quinze ou vingt ans. Faute de maintenir ces échanges à un niveau élevé, nous allons assurément perdre quelque chose dans notre relation.

La combinaison de la fixation de l’Amérique sur la Chine et du repli sur soi du Japon m’inquiète. Elle a un impact indéniablement négatif sur la résonance et la vitalité de nos échanges culturels et scolaires. Je sais que l’ambassadeur John Ross se sent concerné par ce problème et y travaille dur. Je pense que ce doit être une grande priorité pour les deux gouvernements autant que pour les gens qui n’en font pas partie.

(Interview effectuée par Harano Jôji, directeur délégué de la Nippon Communications Foundation. Photos de Kawamoto Seiya.)

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