奶油供應持續不足,半個世紀以來的「計劃經濟」迎來極限

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今年又是緊急進口

「由於商品不足,每人限購一個」。

從今年春天到夏天,寫著這種「通知」的告示板出現在全國各地的超市和食品店的乳製品櫃檯上。這是從幾年前就開始反覆出現的「奶油不足」的告示。奶油售罄,貨架上充斥著大量代用品植物奶油(Margarine)的店鋪也格外引人注目。

今年5月,農林水產省預計奶油將出現7,000t以上的缺口,宣布採取緊急措施,在10月底之前進口10,000t奶油,以備聖誕節時期成長的市場需求。奶油出現明顯不足始於2008年,其實去年也分兩次緊急進口了共計10,000t奶油。

負責緊急進口業務的不是農林水產省,而是由獨立行政法人「農業畜產振興機構」一家獨攬。國內的奶油消費量每年70,000到80,000t,其中每年約有10,000t依靠進口。由於關稅很高,民間公司進口只占很少一部分。這是出於保護酪農的目的,奶油和脫脂奶粉的供求原則上是由國家管理的。

今年決定進口奶油之後,入秋以來奶油終於擺上了貨架。不過,價格在每200g430日圓左右,比去年高了5~6%。對於這種連生活用品都不能輕宜地買到的狀況,消費者的不滿與日俱增。

日本國產奶油的90%來自北海道

那麼,為什麼會經常缺貨呢?首先我們要從牛奶、乳製品的生產及流通機制談起。

不用說大家也知道,製作奶油的原料是奶牛擠出的鮮奶。將鮮奶用離心機分離出脫脂奶,只對剩餘的脂肪部分進行殺菌、攪拌、提煉等過程後製成奶油。製作一盒200g的奶油,需要4L多鮮奶。脫脂奶去除水分,可以作成脫脂奶粉。

鮮奶的流通採取的是「一元收購,多元銷售」的做法。分布在全國10個地區的農業合作社——「農業協同組合」(簡稱農協)為中心的「指定組織」,先收購各地酪農生產的鮮奶,然後銷售到明治製菓、雪印公司等多家乳製品生產商。所謂的指定組織,是指根據1966年實施的《加工原料奶生產者補貼等暫定措施法》之規定,由國家或都道府縣指定的組織,這些組織得到政府的公認,從事鮮奶的交易。

價格是通過指定組織與乳製品生產商協商確定的,雙方按照牛奶、起司、奶油等用途之不同來簽訂年度協議。酪農也可以與乳製品生產商直接交易,這種方法稱為「局外人」(outsider)交易。不過,採取這種方式,將無法得到國家的補貼及各種補助,所以在全體酪農中只占3%左右。

根據農林水產省的統計,今年7月,全國指定組織交易的132,000t用於奶油、脫脂奶粉生產的鮮奶中115,000t由北海道生產,占整體的近9成;而用於飲用奶的全國共計280,000t鮮奶中,北海道生產的約占2成以上,為65,000t,其餘則由都府縣生產。

在「穩定供給」的名義下,該法制定約50年來,政府通過指定組織對牛奶、乳製品的生產及流通按用途進行分類管理,由此長年來一直保持了「由遠離首都圈等大消費地的北海道提供加工用鮮奶,由都府縣提供對新鮮度要求高的飲用奶」這樣的角色分擔。

因為適於保存而延緩奶油生產

與飲用奶相比,用於乳製品加工的原料奶的單價要低3~4成。特別是當生產過剩時,經營規模大且生產率高,價格也便宜的北海道產飲用牛奶有可能流入首都圈或中京(以愛知縣首府名古屋為中心的都市圈——譯註)、關西等消費地,對當地的生產者帶來壓力。因此,國家根據《加工原料奶生產者補貼等暫定措施法》,通過指定組織向北海道的加工用原料起司農支付補貼,即以「支付不足」這種價格補償方式來調整供給,以防止加工用和飲用牛奶均發生跌價的問題。

按鮮奶換算的牛奶、乳製品整體的供給量每年約為1,200萬t,其中國產以飲用為主,約800萬t,進口以乳製品為主,約400萬t。

進口的大部分是起司、冰淇淋等所謂自動進口許可品種中的乳製品。雖然進口量不大,但根據1993年的有關GATT烏拉圭回合談判達成的協議,其中包含了協議中規定的現行准入量(Current Access)部分。進口國主要為澳洲、紐西蘭、歐美等國。

鮮奶與其他的農產品不同,每天都會生產出來,而且不能長期保存。所以,也是為了避免腐敗廢棄,鮮奶的用途按優先順序分配為牛奶、鮮奶油、起司。相比牛奶,奶油的需要不多,也適宜保存,所以鮮奶產量較多時作為庫存保管,並在產量少時取用。由於在順序上是擺在最後進行產品生產的,比較容易受到鮮奶產量多寡的影響。

去年受到2013年夏季酷暑的影響,鮮奶的產量一路下跌,成為緊急追加進口的導火線。考慮到今年還會繼續受其影響,而且有可能再次被炎熱夏季所苦,所以決定再次進口奶油。

酪農持續減少

其實,鮮奶產量長期以來一直呈現減少趨勢。二戰後隨著生產規模的擴大和生產效率的提高,全國的鮮奶產量曾經一直維持成長態勢,在1996年達到高峰866萬t;但是,之後產量逐漸減少,去年降到733萬t。同時,由於受到少子、老齡化等的影響,消費量在近10年中也持續下降。

根據農林水產省的統計,截至今年2月1日,酪農戶數為17,700戶,約比去年減少5%,更比10年前的近28,000戶減少3分之1。特別是北海道以外地區的酪農,規模較小,減少更加明顯。雖然酪農也期望通過擴大規模來提高生產率,但由於人員費用、電費、進口飼料等成本的上漲,他們已經無能為力。酪農們失去希望,後繼者嚴重不足。

由乳業公司和農協組成的一般社團法人日本酪農奶業協會(J-milk),定期發布鮮奶及牛奶、乳製品的供需預測,該社團法人的生產流通部參事下村善計認為,發生雷曼危機的2008年,業界出現了顯著的變化。

「在鮮奶產量減少的情況下,消費者的喜好從飲用牛奶轉向了鮮奶油、起司、奶油等乳製加工品。酪農們受到奶牛可擠奶時期或擠奶頻率的季節變動的制約,盡力在條件允許下多擠奶;但總是會給暫時隱藏的家用奶油的生產帶來影響。結構問題已經橫亙眼前」。

TPP會扭轉局面嗎?

「日本政府提議為奶油設置低關稅優先進口配額」——今年7月下旬,各媒體都刊登了這樣的消息。目前跨太平洋夥伴關係協議(TPP)談判進入了最後階段,針對要求日本開放乳製品市場的出口國紐西蘭及澳洲,日本提出上述擴大奶油進口建議。

也就是說奶油在這裏再度成為備受關注的目標,而通過TPP促進貿易自由化,真正能解決奶油短缺的問題嗎?

農業、資源經濟學專家、東京大學研究所教授本間正義稱,「目前的這種計劃經濟已經不通用」,闡述了貿易自由化的必要性。

「目前的狀況與1995年廢除糧食管理制度,實行自由化的大米的情形相同。向指定組織支付高額手續費,並委之以全權負責鮮奶流通的制度,與以前的大米一樣,讓生產者沒有選擇的餘地,市場失去了功能。奶油和脫脂奶粉靠進口可以滿足需要,國內的生產者應該在飲用牛奶的品質與安全性方面,充分發揮自己的優勢,從而改善和提高收益。」

本間教授認為,應該完善一種機制,酪農都以「局外人」交易形式,不通過指定組織而直接與生產家進行談判,讓他們充分發揮各自的特色和生產積極性。另外他還強調,如同以「和牛」品牌將牛肉推向世界那樣,面向海外市場的想法也很重要。

為結構之窘境所苦的日本酪農

而另一方面,由全國的鮮奶生產者組織成立的中央酪農會議的事務局長內橋政敏道出了大家的窘狀,日圓貶值,燃料和飼料的成本飛漲,即使提高價格,也趕不上前者的步伐。

「目前陷入了再怎麼努力也賺不到錢的困境。在日本,政府雖然在價格方面提供補貼,但並不會像歐美等國那樣直接給予酪農收入補償,加上TPP使競爭更加激烈,很多酪農對前景感到悲觀,放棄酪農這個行當的人越來越多。在沒有餘力的情況下,奶油的穩定供給是無法保障的。今後即使實現了進口自由化,在商品的安全與安心上也存在令人擔憂的因素,未必能保證穩定進口。價格也容易發生大幅度波動」。

農林水產省牛奶乳製品的負責人解釋道,奶油是國家管理貿易品,基本政策不會改變。

「對酪農來說,奶油是起到供需調節作用的商品。大量進口外國奶油的話,酪農就不能過多生產鮮乳,於是,他們會將產量控制在最低標準,以保證牛奶不被倒掉。這樣一來,有可能遭致比奶油需求量大得多的牛奶無法滿足需求的狀況。不過,奶油長期短缺也不是好事,我們要更早、更細緻地做好供需預測。」

維持半個世紀的保護政策,迎來轉折點

TPP談判達成協議的時間與內容尚無法預測。儘管如此,在世界經濟呈現全球化的進程中,不只是奶油,所有產品的貿易自由化速度都在不斷加快。熟悉酪農政策的東大研究所副教授矢坂雅充認為,在目前這種始終進行調整數量,而不發揮市場的價格調節作用的狀況下,如果實行奶油的進口自由化,將無法避免其他乳製品以及牛奶的價格下跌,有可能對酪農帶來更加沉重的打擊。他強調說,「有必要採取新的獎勵政策對酪農予以援助」。

「日本的酪農到上世紀80年代末成功實現開了大規模化經營,後繼不足的問題也沒有呈現出來,但90年代以後衰落的步伐加速,在此期間,國家提出了各種各樣的務農獎勵政策,但未見成效。不過,想當酪農的年青人相當不少。這就要求國家制定促進務農的政策,比如,乳業生產商在國家支持下創立基金,向從事乳業生產者以優於其他農業的初期投資等援助。」

也正當此時,農林水產省今年7月發起了如何更好地進行鮮奶交易的研討委員會。政府與酪農及乳業生產商的代表們就引進投標制度等進行協商,最快在年底前提出方針。既然奶油短缺問題如此飽受詬病,那麼可以認為,維持了半個世紀的保護制度顯然已經走到了轉折點。能否改善高成本問題,在努力提供物美價廉的乳製品的同時,控制住棄農而去的腳步?消費者正在密切關注政府以及生產者、乳業生產商三方的改革進程。

標題照片:奶油近年頻繁出現短缺,便利商店的貨架上也經常不見蹤影(圖片提供:時事通信社)

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