政治主導與政策制定

牧原出 [作者簡介]

[2011.10.19] 其它語言:ENGLISH | 日本語 | 简体字 | FRANÇAIS | ESPAÑOL |

民主黨政權成立後的2年裡,採取了徹底改變自民黨時代政官關係的措施,但是,排斥官僚的結果卻使決策過程陷於混亂。東北大學研究所教授牧原出(行政學)認為,野田新政權的重大挑戰在於如何擺脫這種混亂。

2011年夏季的倫敦,上映了上個世紀七、八十年代BBC備受歡迎的電視喜劇集《是,首相! 》的電影版。與電視一樣,電影的情節也是以首相吉姆•哈克與官僚集團的實權人物漢弗萊•阿普比為中心展開的。 20世紀70年代的電視喜劇集描繪了石油危機後權力基礎脆弱的內閣,2011年的電影描繪的則是“雷曼衝擊”後,在EU的財政危機中動盪不安的內閣。

曾任哈羅德·威爾遜和詹姆斯·卡拉漢工黨政權顧問的伯納德•多諾霍,為當時電視劇的製作提供了重要素材;此次他在電影宣傳冊中就1997年以後的東尼•布萊爾政權作瞭如下描述:一方面,年輕一代的大臣政務官及大臣受到電視劇《是,首相! 》的決定性影響,他們認為堅決不能像吉姆•哈克一樣被官僚集團所愚弄,所以開始有組織地發揮政策顧問的作用;另一方面,經過瑪格麗特•柴契爾的行政改革,在組織運營過程中,官僚集團似乎也相當程度地註意了效率與提供服務。然而,官僚集團及其領導在首相官邸的影響力依然佔居決定性的重要地位,這一點未有改變。

政官關係的驟變

民主黨政權已經成立了2年,經過鳩山由紀夫、菅直人兩屆政權後,“政治主導”的政官關係(政治家與官僚之間的關係)正逐漸走上這種類似於英國的路途。最初的兩年裡,民主黨切實採取了為徹底改變自民黨時代政官關係的措施。不過這些措施畢竟只是一種“休克療法”,目的在於讓已經習慣於自民黨時代作法的官僚放棄以往的思維,可以說這在新的政策制定過程中反而造成了諸多障礙。

首先,官房副長官職責的驟變,降低了首相官邸的協調能力。取而代之的,是推進預算編成的財務事務次官。事實上,民主黨政權在經歷幾多混亂的同時,年內編制了2009年度及2010年度的預算,並在年度內得到通過。

另外,由於政策顧問的作用在各省(部)不能得到充分發揮,因此在推進政策實行過程中,欲將官僚排除於大臣、副大臣和大臣政務官之外。本來不是政策專家的這三種政務角色,將官僚拒之門外而進行政策制定是不可能的,因而這種方式在各省招致了不必要的混亂。

這樣一來,政權不但招來“對財務省唯命是從”的批判,而且政策制定過程無比混亂的指責之聲也此起彼伏。其象徵就是,提倡財政重建的菅直人,從財務大臣成為首相;同樣,現任野田佳彥首相,也是從財務大臣當選為首相的。

不過,混亂早在安倍晉三的自民黨內閣時期就因養老金問題而漸露端倪,自民黨政權未能解決混亂局面,說民主黨政權只是繼承了“混亂”也不算過分。無論是哪個執政黨,現在政權所面臨的,是如何擺脫混亂這一重大課題。

“抨擊官僚”之風偃旗息鼓

民主黨政權成立後的“政治主導”方針帶來的最大效果,就是使“抨擊官僚”之風基本上偃旗息鼓。自民黨政權時期,每當發生混亂,便有轉嫁責任給官僚的傾向,那也成為公務員制度改革的原始動力。毋庸置疑,政策出現混亂,其最終責任在於政治家。將責任轉嫁於官僚,是因為自民黨自身承認了其政權在本質上是“官僚主導”。與此相對,提倡“政治主導”的民主黨在大地震後,除了對經濟產業省以外,沒有看到有這種現象發生。民主黨多次表示,政策混亂的責任首先在於過去的執政黨——自民黨。在政權交替的政治體系之下,政治責任之所在終於得到了明確。

在此基礎之上,3月的東日本大地震後,在恢復措施及制定有關重建政策上,官僚主導又得以復活。特別是在9月成立的野田內閣之下,黨內導入了由政務調查會乃至政府與民主黨三領導會議對法案進行事先審查的制度,以構築政務三大角色與官僚之間的協作關係為目標,而且還有很大可能性恢復事務次官會議,在內閣會議之前審議提交內閣的法案等。這些舉動意味著民主黨在“政治主導”框架中欲導入自民黨的政策制定方式。

官僚在構思獨自的政策方案

另外,從政權成立前後的經過、迄今發表的政權基本方針中似乎可以看出,對已開發國家國債的債務危機及歷史性的日元升值抱有強烈危機感的財務省,正在醞釀新的策略,為震後復興實施增稅並實現財政重建。震災後,由於菅直人內閣的工作重點僅局限在核電廠問題之中,為此官僚集團開始了獨自的政策構思。

從野田內閣成立後獲得的較高支持率中可以看出,上述的黨內及官僚方面的舉動,也受到了國民的支持。所以可以認為解散國會的可能性變得很小,政權會將眾議院議員任期屆滿為止的2年時間列入政治日程表中,但問題是如何將其納入政治家切實承擔責任的機制中去。對官僚方面提出的政策構思,內閣是否能夠在高透明度的場合進行審議?在“扭曲國會”的狀態下,是否能夠為了順利通過法案而與在野黨進行充分的交涉?今後的兩年將迎來日本政治的轉折點,這樣說並不是誇大其詞。

(2011年9月12日)

(原文為日文)

  • [2011.10.19]

東京大學尖端科學技術研究中心教授。專攻政治行政體系。1990年畢業於東京大學法學系。曾任東北大學研究所法學研究科教授等職,後任現職。主要著書有《超越政權更替——政治改革20年》(合著,岩波書店,2013年)等。

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