堺屋太一談“大阪市長選舉的意義”

堺屋太一 [作者簡介]

[2012.06.12] 其它語言:ENGLISH | 日本語 | 简体字 |

11月舉行了大阪府知事和大阪市市長的“雙重選舉”。為何一場地方選舉會如此引人注目?同時它將在國家層面產生怎樣的影響?橋下新市長的智庫人物堺屋太一對此作了分析。

官僚支配下的行政機構

在大阪府知事候選人松井一郎(中)的競選演說會場上(右)。左端是橋下徹(2011年11月10日攝。照片提供: 產經新聞社

19世紀60年代的明治維新瓦解了長期閉關鎖國的德川幕藩體制,成為日本開放國門並邁向近代化的開端。今天,日本又出現了彷若明治維新的國家變革之勢頭。

在去年11月27日舉行的大阪府知事和大阪市市長的“雙重選舉”中,“大阪維新會”推舉的候選人松井一郎和橋下徹雙雙獲勝。特別是“大阪維新會”的代表橋下,果斷辭去了大阪府知事一職,參加了“低一級別”的市長選舉,取得了絕對性勝利。要理解他為何採取這樣的行動,有必要談一談日本特殊的行政機構及其帶來的“大阪悲劇”。

日本特殊的行政機構

如果將日本的議會、內閣、官僚組織的相互關係,與同為議院內閣制的英國作一比較,其“獨特性”便一目了然。在英國,內閣處於“中心”地位,受理議會的全部質疑。即使向官僚組織徵求意見,與議會的接觸也完全由內閣負責。而在日本,官僚組織則向國會議員“做工作”,直接“要求”“通過法律”、“納入預算”等。議員只依賴於來自官僚的訊息行事。如果說內閣的職能,那就是照搬官僚的意見,謹慎小心地履行政治上的手續。

官僚主導的統治也同樣反映在地方自治體——都府道縣——之中,國家與地方的官僚組織之間有著根深蒂固的聯繫。在都府道縣一級,管理官僚組織的是知事室,僅有知事勉強把握著整體情況。而全國47位知事中,竟有34人是原國家官僚。這就是日本行政機構的現狀。

具體到大阪,就是大阪府和大阪市並存。在我出生的1935年前後,出了大阪市便幾乎全是田園曠野,地鐵等公共交通以及上下水道等都市功能,由市來承擔就足夠了。但是,經濟高速發展之後,情況發生了巨大變化。據2010年的統計,大阪府的人口為880萬,而大阪市的人口為270萬。也就是說府也有必要具備都市功能。因此,大阪府、大阪市的“雙重行政”特徵愈加顯著。

“類似的工作”由府與市分別承擔,或是雙方成立了相同的機關與設施,造成令人難以置信的低效率和巨大的浪費。再加上“東京一極集中(指日本的政治、經濟、文化、人口以及社會資源和活動過度集中於東京及周邊各縣——譯註)”的影響,大阪失去了經濟中樞與資訊傳播重地的功能,形同承包給了中央政府,無論在事業上還是職權上謀求既得權益的現象日趨嚴重。民需減少,官需相對提高也是造成這種狀況的原因。

向這種地方政府形態發出挑戰的便是此次的“雙重選舉”。作為府知事取得了一定成績的橋下在此次選舉中,表明將作為市長著手進行市政府改革和消除“雙重行政”,從而獲得了絕大多數選民的支持。

“橋下改革”能否改變官僚組織

為了衝破“雙重行政”,“維新會”提出了“大阪都構想”。簡單地說,就是解體現行的府與市的框架,重新構建大阪都和數十萬人口規模的基礎自治體(形成大約10個特別自治區)。如果這個構想得以實現,那麼基本的居民服務則由基礎自治體承擔,而廣範圍的公共服務和重大政策則由大阪都承擔。

這讓人聽似簡單,但付之實行卻不容易。它需要在大阪府議會、大阪市議會以及同樣是政令指定城市的堺市議會通過決議,還要在居民投票中獲得多數贊成,而且國會修改地方自治法也必不可缺。另外“反對勢力”也很強大,毫無疑問,就是那些在這一改革過程中,因“高效化”而喪失權利、失去官職的官僚和公務員。

“公務員制度改革”是與自治體重組並行的“橋下改革”的重點。日本的公務員,並非“職業”而是“身份”。它與能力與努力無關,僅憑就職時的考試和在職年數的增加而出人頭地,工資也逐年遞增。原則上,中途也不會被開除。令人難以置信的是,公立學校的教師5年“缺勤”竟然每月照領工資。不想讓“身份”受到威脅,是人之常情。但是,國家也好,大阪也好,已不再有繼續容忍這種事情的餘地。

在大阪府議會中,“維新會”成員佔據了過半數議席。已提交的大阪府教育基本條例和職員基本條例,毫無疑問將會通過。這些條例規定中包括,對工作成績不佳的教員及職員要予以處分並可以開除、全面禁止公務員“下凡”府內的公益法人機構等,這些規定帶來的影響定會很大。被認為是官僚與工會互相合謀勾結而堅不可破的公務員“身份制度”,也許會因此次條例的實施而有所突破。

從“大阪悲劇”中復生及日本的改革

重複強調的是,為了實現“都構想”,國會必須修改法律。反過來說,就是要在國會上“檢驗”各個政黨及國會議員的立場:面對受到絕大多數大阪選民支持的改革,是贊成還是反對?如今“都構想”確實已經不只是大阪的一個地方性問題了。

我曾作為通商產業省(當時)的官員參與了1970年在大阪舉辦的日本世界博覽會的準備工作。當時的大阪曾是金融、紡織、家電等產業的中樞,還有關西歌舞伎和關西文壇。就說現在代表日本文化的漫畫,當時許多凌駕於東京的人氣作家,也都是以大阪為中心活動的。那曾是大阪的“輝煌時代”。

同時,直至上世紀80年代前後,大阪還一直是新型產業和產業形態的發源地。超市、便利商店、預製板裝配式房屋、搬家中心等,發祥於大阪的產業不勝枚舉。但隨著“東京一極集中”趨勢的擴大和“雙重行政”矛盾的加劇,大阪開始衰退,日本不再有新型產業問世。

大阪的復興不僅僅是為了大阪,也是從地方發起挑戰,以恢復因中央集權而喪失的日本的活力。我認為如果“都構想”能夠走入正軌,公務員的權益構造能夠得以糾正,那麼我認為,大阪人的所謂“進取的天性”——不好聽地說就是“浮華的性格”——就會充分得到發揮,再次誕生出各種新的產業、新的產業形態和新穎奇特的設計。

幕府末期,大多數的日本人都被一種“尊皇攘夷”的思想(敵視外國人的思想)所禁錮,其背景在於閉關自守的幕府政權的宣傳。幕府將外國人的面孔在浮世繪版畫上描繪成妖魔鬼怪,廣為散布。它與今天在圍繞TPP(泛太平洋戰略經濟夥伴關係協議)問題上,農林水產省官僚主張“外國農作物很可怕”的言行,如出一轍。如果“開放國門”,那麼將國內農業據為特權的權限便喪失殆盡。這種認識與幕藩體制中武士特權階級沒有任何差別。順便說一下,進入明治時期後出現在浮世繪版畫上的外國人,毫無例外地都畫成了的俊男倩女。日本人就是這樣的一個民族。

明治維新並不是幕府改革的結果。高杉晉作等人發起政變,長州藩掌握了實權,這才是維新的開端。從地方燃起燎原之火的討伐幕府運動,經過3年多艱難曲折的歷程,最終取得成功。在日本,以太平洋戰爭為界,政治體制變革也是雷厲風行的。我想再次指出,改革之路困難重重,然而趨勢一旦形成,也許改革目標的現實會出乎意外之快。

地方自治法修改方案,預定提交予1月開幕的定期國會常會進行審議。

※原文日文刊登於2011年12月29日。

編輯:南山武志
攝影:久山城正

  • [2012.06.12]

1935年生於大阪府。作家、經濟評論家。東京大學經濟系畢業後,於1960年進入通商產業省(現在的經濟產業省)。積極推進了1970年大阪世界博覽會的計劃與實施並取得成功。1975年作為作家登上文壇,1978年辭去官職,專事寫作與評論活動。 1998年7月至2000年12月任國務大臣及經濟企劃廳長官。2011年12月,被橋下徹大阪市長和松井一郎大阪府知事聘用為大阪府市統一總部最高顧問。

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