堺屋太一談“大阪市長選舉的意義”

官僚支配下的行政機構

在大阪府知事候選人松井一郎（中）的競選演說會場上（右）。左端是橋下徹（2011年11月10日攝。照片提供: 產經新聞社

19世紀60年代的明治維新瓦解了長期閉關鎖國的德川幕藩體制，成為日本開放國門並邁向近代化的開端。今天，日本又出現了彷若明治維新的國家變革之勢頭。

在去年11月27日舉行的大阪府知事和大阪市市長的“雙重選舉”中，“大阪維新會”推舉的候選人松井一郎和橋下徹雙雙獲勝。特別是“大阪維新會”的代表橋下，果斷辭去了大阪府知事一職，參加了“低一級別”的市長選舉，取得了絕對性勝利。要理解他為何採取這樣的行動，有必要談一談日本特殊的行政機構及其帶來的“大阪悲劇”。

日本特殊的行政機構

如果將日本的議會、內閣、官僚組織的相互關係，與同為議院內閣制的英國作一比較，其“獨特性”便一目了然。在英國，內閣處於“中心”地位，受理議會的全部質疑。即使向官僚組織徵求意見，與議會的接觸也完全由內閣負責。而在日本，官僚組織則向國會議員“做工作”，直接“要求”“通過法律”、“納入預算”等。議員只依賴於來自官僚的訊息行事。如果說內閣的職能，那就是照搬官僚的意見，謹慎小心地履行政治上的手續。

官僚主導的統治也同樣反映在地方自治體——都府道縣——之中，國家與地方的官僚組織之間有著根深蒂固的聯繫。在都府道縣一級，管理官僚組織的是知事室，僅有知事勉強把握著整體情況。而全國47位知事中，竟有34人是原國家官僚。這就是日本行政機構的現狀。

具體到大阪，就是大阪府和大阪市並存。在我出生的1935年前後，出了大阪市便幾乎全是田園曠野，地鐵等公共交通以及上下水道等都市功能，由市來承擔就足夠了。但是，經濟高速發展之後，情況發生了巨大變化。據2010年的統計，大阪府的人口為880萬，而大阪市的人口為270萬。也就是說府也有必要具備都市功能。因此，大阪府、大阪市的“雙重行政”特徵愈加顯著。

“類似的工作”由府與市分別承擔，或是雙方成立了相同的機關與設施，造成令人難以置信的低效率和巨大的浪費。再加上“東京一極集中（指日本的政治、經濟、文化、人口以及社會資源和活動過度集中於東京及周邊各縣——譯註）”的影響，大阪失去了經濟中樞與資訊傳播重地的功能，形同承包給了中央政府，無論在事業上還是職權上謀求既得權益的現象日趨嚴重。民需減少，官需相對提高也是造成這種狀況的原因。

向這種地方政府形態發出挑戰的便是此次的“雙重選舉”。作為府知事取得了一定成績的橋下在此次選舉中，表明將作為市長著手進行市政府改革和消除“雙重行政”，從而獲得了絕大多數選民的支持。

“橋下改革”能否改變官僚組織

為了衝破“雙重行政”，“維新會”提出了“大阪都構想”。簡單地說，就是解體現行的府與市的框架，重新構建大阪都和數十萬人口規模的基礎自治體（形成大約10個特別自治區）。如果這個構想得以實現，那麼基本的居民服務則由基礎自治體承擔，而廣範圍的公共服務和重大政策則由大阪都承擔。

這讓人聽似簡單，但付之實行卻不容易。它需要在大阪府議會、大阪市議會以及同樣是政令指定城市的堺市議會通過決議，還要在居民投票中獲得多數贊成，而且國會修改地方自治法也必不可缺。另外“反對勢力”也很強大，毫無疑問，就是那些在這一改革過程中，因“高效化”而喪失權利、失去官職的官僚和公務員。

“公務員制度改革”是與自治體重組並行的“橋下改革”的重點。日本的公務員，並非“職業”而是“身份”。它與能力與努力無關，僅憑就職時的考試和在職年數的增加而出人頭地，工資也逐年遞增。原則上，中途也不會被開除。令人難以置信的是，公立學校的教師5年“缺勤”竟然每月照領工資。不想讓“身份”受到威脅，是人之常情。但是，國家也好，大阪也好，已不再有繼續容忍這種事情的餘地。

在大阪府議會中，“維新會”成員佔據了過半數議席。已提交的大阪府教育基本條例和職員基本條例，毫無疑問將會通過。這些條例規定中包括，對工作成績不佳的教員及職員要予以處分並可以開除、全面禁止公務員“下凡”府內的公益法人機構等，這些規定帶來的影響定會很大。被認為是官僚與工會互相合謀勾結而堅不可破的公務員“身份制度”，也許會因此次條例的實施而有所突破。

從“大阪悲劇”中復生及日本的改革

重複強調的是，為了實現“都構想”，國會必須修改法律。反過來說，就是要在國會上“檢驗”各個政黨及國會議員的立場：面對受到絕大多數大阪選民支持的改革，是贊成還是反對？如今“都構想”確實已經不只是大阪的一個地方性問題了。

我曾作為通商產業省（當時）的官員參與了1970年在大阪舉辦的日本世界博覽會的準備工作。當時的大阪曾是金融、紡織、家電等產業的中樞，還有關西歌舞伎和關西文壇。就說現在代表日本文化的漫畫，當時許多凌駕於東京的人氣作家，也都是以大阪為中心活動的。那曾是大阪的“輝煌時代”。

同時，直至上世紀80年代前後，大阪還一直是新型產業和產業形態的發源地。超市、便利商店、預製板裝配式房屋、搬家中心等，發祥於大阪的產業不勝枚舉。但隨著“東京一極集中”趨勢的擴大和“雙重行政”矛盾的加劇，大阪開始衰退，日本不再有新型產業問世。

大阪的復興不僅僅是為了大阪，也是從地方發起挑戰，以恢復因中央集權而喪失的日本的活力。我認為如果“都構想”能夠走入正軌，公務員的權益構造能夠得以糾正，那麼我認為，大阪人的所謂“進取的天性”——不好聽地說就是“浮華的性格”——就會充分得到發揮，再次誕生出各種新的產業、新的產業形態和新穎奇特的設計。

幕府末期，大多數的日本人都被一種“尊皇攘夷”的思想（敵視外國人的思想）所禁錮，其背景在於閉關自守的幕府政權的宣傳。幕府將外國人的面孔在浮世繪版畫上描繪成妖魔鬼怪，廣為散布。它與今天在圍繞TPP（泛太平洋戰略經濟夥伴關係協議）問題上，農林水產省官僚主張“外國農作物很可怕”的言行，如出一轍。如果“開放國門”，那麼將國內農業據為特權的權限便喪失殆盡。這種認識與幕藩體制中武士特權階級沒有任何差別。順便說一下，進入明治時期後出現在浮世繪版畫上的外國人，毫無例外地都畫成了的俊男倩女。日本人就是這樣的一個民族。

明治維新並不是幕府改革的結果。高杉晉作等人發起政變，長州藩掌握了實權，這才是維新的開端。從地方燃起燎原之火的討伐幕府運動，經過3年多艱難曲折的歷程，最終取得成功。在日本，以太平洋戰爭為界，政治體制變革也是雷厲風行的。我想再次指出，改革之路困難重重，然而趨勢一旦形成，也許改革目標的現實會出乎意外之快。

地方自治法修改方案，預定提交予1月開幕的定期國會常會進行審議。

※原文日文刊登於2011年12月29日。

編輯：南山武志
攝影：久山城正