莫讓“優待老年人”的制度剝奪年輕人的工作機會

堀江正弘 [作者簡介]

[2012.07.11] 其它語言:ENGLISH | 日本語 | 简体字 | FRANÇAIS | ESPAÑOL | العربية |

日本政府決定,大幅度削減國家公務員新人招聘的數量,並做出了有義務回聘退休人員的規定。政策研究大學院大學副校長(原總務審議官)堀江正弘指出,不能讓人事管理制度在公眾眼中成為“苛求年輕人,優待老年人”的制度。

日本政府決定:大幅縮減對新人的錄用,回聘退休人員

2012年4月3日,日本政府的行政改革執行本部(本部部長野田佳彥首相)決定,2013年度國家公務員新人招聘的上限人數為3,780人,這個數字大約縮減至2009年度上限人數的6成(56 %)。民主黨執政後,每年都會打出控制錄用新人的方針,2011年度的上限人數是4,783人,2012年度的上限人數是6,336人。此次控制新人錄用比以往更加嚴格。另一方面,“關於國家公務員的雇用與養老金銜接的基本方針”中規定,自2013年度以後公務員養老金的支付起始年齡,以每3年提高1歲的速度逐漸由60歲提高到65歲,因此為了防止無收入時間段的發生,該本部在3月作出了錄用希望以全職形式受回聘的退休職員的決定,並表示今後將研究具體的制度修訂案。

限制公務員的總體人事費用,是民主黨在競選綱領中提出的政策,在4月3日行政改革執行本部做出的決定中,民主黨表示“既然在社會保障和稅制一體化改革中要求國民承受更多的負擔,那麼作為政府,也必須實施裁減公務員總人事費等一系列有切膚之痛的改革”,此次控制新人錄用政策也是“切膚之痛改革”的一環。然而,僅此控制新人錄用之舉是不會減少國家公務員定額總數的,而且減少新人錄用在削減人事費方面的效果如何也不甚明了。況且,以年輕人為對象的新人錄用受限,而在職公務員的工作卻得以保障至退休,進而在60歲退休後還有回聘制度這層保障。因此,政府的這項政策被認為是“優待在職人員和高齡者,苛求年輕人”,遭到了人們的批判。還有批評說:“政府一方面要求民間企業增加對年輕人的雇用,另一方面自己卻在大幅削減錄用人數,這樣的做法缺乏一貫性。”還有意見認為,這樣會使公務員的年齡結構變形,人事管理變得困難。包括上述種種觀點在內,接下來讓我們對國家公務員的定員人數管理、錄用的限制、高齡公務員的雇用和人事費的削減等問題作一番整理和思考。

工作至退休者以及退休人員回聘情況增加

日本國家公務員的定員是受法令限制的,其管理機制,是在不超過總定員法規定的總人數上限的前提下,政府一方面在業務合理化的過程中進行裁員,另一方面則針對新增和既有業務量的增加,在最小限度內進行人員增補。在上述三個要素組成的這個機制下,實施了長期的計劃性裁員,其結果是,國家公務員的定員持續減少(圖1),在公務員(包括地方公務員)所佔勞動力人口比例的數據比較中,日本成為了經濟合作與發展組織(OECD)成員國中(公務員比例)規模最小的國家(圖2)。

日本國家公務員的人事管理,是在人數限制以及職務越高職位越少這種金字塔式組織結構的制約下進行的,主要包括每一年度統一錄用應屆畢業生、以錄用考試分類和錄取年度、工作年數(工齡)等為基礎的晉升考核管理等。由於職務越高職位越少,為了應對這種情況,長期以來許多省(部)、廳都對高齡職員實行勸退。不過,這種勸退通常是和政府部門斡旋安排的回聘配套實施的。近年來,由於對這種政府退休官員“下凡”有關機構、公司出任高級職位的批判之聲日益高漲,使得斡旋回聘無法繼續。如此一來,退休年齡前提前勸退的慣例也難以維持下去了,而一直工作到60歲退休年齡的做法逐漸普及。此外,2008年開始推進“複線型(企業、組織機構內部的一種人事多元化管理形式——譯註)”人事管理,引入了專業技術職稱制度,由此,那些課長等行政管理人員之外的員工,在薪金等方面也可享受到與行政管理人員相近的待遇,高齡公務員擔任這種職務也成為可能。另外,利用2001年引入的回聘制度的退休人員也逐年增加。

出處:OECD “Employment in general government as a percentage of the labour force (2000 and 2008)”
根據(Government at a Glance 2011收錄)製作
注:由於冰島的數值不詳,並未包含在表內。芬蘭、以色列、墨西哥、波蘭、瑞典的數據是2007年,法國、日本、紐西蘭、葡萄牙的數據是2006年。

年輕人減少導致一線政府機關士氣低下

削減定員、限制錄取新人、專業技術職稱以及回聘制度等以高齡公務員為對象的制度和政策給一線政府機關帶來了怎樣的變化呢?首先,年輕的公務員和低職位的公務員減少了,例如,政府機關的最小組織單位——股這個級別,由於沒有股員,股長只好親自處理各種工作,這樣的情況在不斷增多。公務員每天疲於應付日常事務,組織內部變得絲毫沒有寬鬆氣氛,死氣沉沉,士氣也隨之逐漸低下。再則即便是優秀的人才,晉升課長也要熬到40歲以後,從這方面來講也對士氣產生影響。進而新陳代謝遲滯,由此帶來行政組織活力減退、保守化、創新能力下降等問題也令人擔憂。此外,隨著平均年齡的升高,平均工資也上漲了。

如文章開頭所述,政府已經決定,3月起,如果“即將退休的職員提出希望全職回聘(錄用為須全日工作的職位),錄用者必須在該職員退休之日的第二天,在需要全日工作的職位上錄用該職員”,並決定今後將研究具體的回聘制度修訂案。可以想見,新制度一經引進,全職回聘者將會增加。我們有必要在新制度實施的同時研究出適當的對策措施,以使一線政府機關發生的上述問題不至惡化。

有必要將人事管理和雇用、福利政策分開

政府推出的有關退休前後公務員的最新政策,雖然號稱其目的之一是為了充分發揮這些人的經驗和能力,然而實際上,它是以優先考慮支援退休前後公務員為目的的一種雇用政策,抑或是一種福利政策,而維持和提高行政組織和公務的效率、活力、能力這種人事管理的基本目的則被置於了次要地位。也就是說,取代以往在政府機關外為他們斡旋工作的做法,政府採取了在政府機關內部為他們創造工作機會這種形式,以此填補養老金發放期滯後產生的空檔,試圖用稅金(公務員的工資來自稅金,故如是說——譯註)為他們養老。

為了讓國家公務員的人事管理公正合理化,有必要將行政管理政策和雇用福利政策一分為二,進行重新調整。首先,退休後的回聘人員即便是全職,也不應佔用常規定員名額,必須區別管理,這樣目的就明確了。同時,還應該通過這種做法,避免年輕人因高齡者的回聘而喪失工作機會,以圖穩定並有計劃地保證年輕職員的來源,例如那些肩負著未來的應屆畢業生等。而關於回聘人員的工資標準,包括全職在內,應該控制在和領取養老金時相同或更低的水準。此外,對工資標準有所不滿或爭議的專業技術職務,政府應當綜合考慮具體的工作內容和任用理由,極力控制工資水準,決不能令其超出社會的容忍度。不能讓人事管理制度在公眾眼中成為“苛求年輕人,優待高齡者和高職位者”的制度。

更進一步地說,如果現在公務員人事管理的諸多問題均起因於以論資排輩為基礎的晉升與漲薪,那麼從根本上改變這樣的人事管理才是最重要的。

(寫於2012年5月14日)

標題背景圖片:在東京-霞關的官廳街附近行走的人們(攝影:久山城正)

  • [2012.07.11]

政策研究大學院大學(GRIPS)副校長。專攻行政學。1970年畢業於東京大學法學系。1971年進入行政管理廳(後來的總務廳,現在的總務省)。1973年雪城大學馬克斯韋爾學院碩士課程結業。在總務省、內閣官房等處從事行政管理和行政改革事務,隨後擔任總務審議官。2006年擔任GRIPS教授。2011年起出任現職,同時還在中國的北京大學、復旦大學等大學任教。

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