菅義偉的調和能力——第二次安倍政權內閣官房長官的作用

牧原出 [作者簡介]

[2014.11.25] 其它語言:ENGLISH | 日本語 | 简体字 |

作為第二次安倍政權中閣僚之間的聯繫樞紐,這位核心人物有時會以斥責和人事調動為武器來整頓內閣。他就是內閣官房長官菅義偉。2014年秋季內閣改組之際,本文作者將從政權運營穩定性的角度為大家解讀廣受關注的菅官房長官的真實形象。

作為安倍內閣政治基礎的官房長官的穩定性

自2012年12月第二次安倍晉三內閣成立至今,已召開過兩屆例行國會。安倍政權不僅提出了「安倍經濟學」,致力於擺脫經濟通貨緊縮狀態,還在2013年的參議院選舉中勝出,獲得了眾參兩院過半數議席,看似已經建立起穩定的政治基礎,今後可以掌控政局了。然而,制定特定秘密保護法、變更集體自衛權解釋等行為使得國民越來越質疑其真實意圖,儘管保住了較高的內閣支持率,但每次決定重要法案都會導致其支持率下降。

話雖如此,自政權成立至2014年7月末,內閣支持率卻始終沒有跌破過40%。這與支持率在一年之內戲劇性地大跌而導致政權瓦解的第一次安倍內閣迥然不同。我們可以將理由歸結為內閣成員的凝聚力強,政策上也沒有大的失誤,總體上保持了均衡性。而集中體現了這一切的便是內閣官房長官菅義偉。

從行政事務總管到重要閣僚——官房長官的作用逐漸變化

內閣官房長官最早起源於戰前輔佐內閣的內閣書記官長,原本是統管內閣事務的官僚職務,而並非閣僚。戰後很長一段時期,通常是分量較輕的政治家擔任該職,但正如佐藤榮作內閣(1964-72年)起用了黨內元老級政治家保利茂那樣,後來逐漸出現了一些起用重要閣僚擔任此職的內閣。中曾根康弘內閣(1982-87年)的後藤田正晴便是典型代表。

另外,2001年實施省廳改組後,內閣官房大幅增加編制人數,開始正式制定跨部門的政策。這樣一來,從整體上統攬這項工作的內閣官房長官的作用就得到了提升。

然而,與自民黨長期執政的時代不同,現在的安倍內閣,是自民黨經過2009至2012年在野時期後重新執政、並與公明黨建立的聯合內閣。那麼,內閣就不能繼承同一執政黨內的前內閣,而必須否定反對黨組建的前內閣,建立起脫胎換骨的新政權。

因此,內閣官房長官的作用就不再僅限於作為重要閣僚受到首相信任,並對跨部門決策負有最終責任這樣維持現狀式的作用了。莫如說,他必須承擔起在否定前內閣、同時又繼承過去遺產的作用。

菅義偉面臨的三個難題

就現在的安倍內閣而言,菅官房長官面臨以下三個課題。第一,必須避免2006-07年的第一次安倍內閣那樣的慘淡結局。儘管在2012年的大選中,國民因否定民主黨政權混亂的執政局面而選擇了自民黨,但這只是一種消極的選擇。大家都冷冷地觀望著現任政權,猜測是否會重蹈安倍首相第一次執政時因為不成熟而出現政策失誤的覆轍。

第二,作為自民黨政權,在制定政策時需要充分遵循政調會、總務會等自民黨機構的職能和自民黨的傳統人事習慣。即便是現在,雖然黨機關不如過去那麼有影響力,但仍然經常和政權唱反調。此外,與過去長期執政時期一樣,具有在眾議院當選5次以上,在參議院當選3次以上這種入閣條件的議員都期待著入閣。官房長官在開展工作時需要妥善考慮這種黨內情況。

第三,安倍是在大選前夕才就任自民黨總裁的,因此自民黨在野3年期間並未以總裁為中心制定出選舉公約。對於自民黨而言,這是自1994年與社會黨和先驅新黨攜手從以新進黨為中心的羽田孜內閣手中奪取政權以來,再次由在野黨身分回歸執政黨地位,當時的自民黨將首相之位委以社會黨的村山富市委員長,並未打算承擔組建內閣的責任,從這一點來說,2012年時的自民黨遭遇了其建黨以來首次必須承擔起在從在野黨變為執政黨之際組建內閣的責任這樣一個情況。在選舉承諾準備不足的背景下,如何實現內閣的整合?官房長官的能力受到了考驗。

無數艱辛鍛造出來的白手起家者

在此刻受到起用的菅官房長官,一直輔佐著情緒波動一目了然的安倍首相,實現了政權運營的穩定。菅是秋田縣人,高中畢業後到東京上夜校獲得了法政大學的文憑,在沒有政治家人脈關係的情況下擔任了橫濱市議會議員,並於1996年成為了眾議院議員。他是近年來自民黨政治家中罕見的白手起家者(Self made man)。從閣僚經歷來看,他曾在第一次安倍內閣中擔任過總務大臣這一重要職務。堅韌頑強的意志和雖然短暫卻擔任了重要閣僚的1年經驗——這就是菅在成為內閣官房長官之前的全部政治資源。

不過,或許正是得益於這些飽經錘煉的政治經歷,菅在各個時期支持的政治家都不同。1998年大選中,他反對所屬派閥小淵派的方針,支持梶山靜六,在2000年的「加藤之亂」中,與(時任)眾議院議員加藤纮一同時缺席了針對森喜朗內閣的不信任案表決,加入了反叛陣營,在2006年的自民黨大選中參加了支持安倍的再挑戰議員聯盟,被視為安倍的心腹。

可是,安倍於2007年辭去首相職務後,他又作為麻生太郎的心腹撐起了內閣。此外,在2009年的自民黨總裁選舉中,他作為河野太郎的推薦人給了河野強有力的支持。在2012年的總裁選舉中,他又一次支持了安倍,曾與各種政治勢力為伍的菅並不具有對於特定派閥的歸屬意識和對某個特定人物的忠誠。能夠根據情況集結足以引起變化的勢力——這種組織能力是他身上值得大書特書的一種稟賦。

干預人事是菅的特點

在這段時期,菅的特長在於關注人事安排。在麻生內閣(2008-09年)推行國家公務員制度改革正酣之時,從實質上廢除人事院的構想遭到了當時的人事院總裁谷公士的公開反對。據說,在改革行動舉步維艱,陷入僵局的情況下,菅義偉曾為掩護公務員制度改革擔當大臣而在演講時高喊「必須讓這樣的總裁下臺」。對公務員制度改革的關注和對免除機構首長職務的強烈贊同,恰恰成為了他日後開展工作的基礎。

即使觀察之後的動作,也難言菅成為了某個特定政策領域的專家。打開菅的主頁,「政策」條目下列舉的是自民黨的政策,談不上作為政治家的菅義偉在政策上的出發點。旨在引發變化的制度改革和人事干預才是菅的特點。

因此,出任第二次安倍內閣官房長官後,他首先著手解決人事問題。迫使日本銀行行長白川方明辭職,提拔曾是財務省國際金融專家並擔任過亞洲開發銀行行長的黑田東彥出任行長。另外,在民主黨政權時期擔任郵政公社社長的齊藤次郎選定同為大藏省出身的坂篤郎接任社長職務後,菅表示強烈反對,並最終換掉了坂篤郎。他還抵制過去由副職接任內閣法制局長​​官的慣例,起用了時任駐法大使的已故小松一郎,為修改關於集體自衛權的憲法解釋鋪墊了道路。

內閣人事局給各省造成的無聲壓力

第一次安倍內閣在人事安排上非常失敗。一個重要原因在於,為了強行貫徹官邸的意志而配置了並不稱職的人才。與之相比,菅官房長官主導的人事安排中,雖然有一些不拘傳統慣例的提拔之舉,但選用之人絕沒有不稱職之說,在某些方面甚至是非常稱職的。

儘管前法制局長官小松曾與組織作對,但據報道稱,對修改憲法解釋持靈活態度的小松與強烈反對修改憲法解釋的法制局官僚們探討了修改解釋的最大底限。通過這些努力,政權追求的變化方向與各組織慣例之間的矛盾得到了調和。

上述情況也出現在國家公務員制度改革中。2014年4月,國家公務員制度改革相關法在國會通過後,內閣人事局得以設立。儘管之前的公務員制度改革方案帶有強制剝奪人事院權限的傾向,但最終方案在很大程度上考慮了人事院的意見。比起與人事院的對決,菅更關心如何形成可以讓官邸從正面介入各省領導人事安排的態勢。早在2013年夏季,提拔村木厚子出任厚生勞動省事務次官等內閣干預各省領導人事安排的舉動就引起了轟動,而與之相比,2014年夏季安倍首相前秘書官田中一穗由主稅局長調任財務省主計局長一事雖引起轟動,但仍是大致符合各省人事思路的安排。或許菅最初的想法就是看準時機介入各省人事安排,避免強硬干涉。

對言論失當予以「斥責」,憑「一聲大喝」打破僵局

菅的管控力量也達到政治家。第一次安倍內閣時期,時常發生內閣言論失當的問題。對此,菅一直很注意在每次不當言論出現初期及時以官邸立場加以糾正。在美國政府對安倍首相2013年12月參拜靖國神社發出「表示失望」的聲明之際,首相輔佐官衛藤晟一發表了「倒不如說是我們對美國感到失望」這樣具有挑釁性的評論。據說當時菅嚴厲地斥責了衛藤。這種路線修正的做法也反映了他危機管理能力的高超之處。

菅官房長官出席記者會,會場因阿爾及利亞人質事件降下了半旗(2013年1月,圖片提供:時事通信社)

第二次安倍內閣成立之初的第一次考驗是2013年1月發生的阿爾及利亞人質事件。據說當時菅表示「要按首相指示召開全體會議,由我統一、集中作出判斷。要建立起這樣一種機制」,並成功實現了這一計劃。此外他還說過,由於在派遣迎接日本人回國的政府專機時,事務部門表現出了各種反應,所以「已經指示相關閣僚負責協調『安排起飛』。由此促使閣僚團結一心,(官僚也)都給予了理解」(讀賣新聞5月31日採訪)。換言之,他表示通過對此事件的處理,官房長官建立了資訊一元控制體制,最初不夠一致的閣僚也團結了起來,確立了相對於官僚的政治優勢。

如上所述,菅通過「人事」和「斥責」控制了閣僚、各省和相關部門。縱觀黨和官僚機構,現任內閣內能夠進行這種調和的人物或組織幾乎再無他者。因此,如今資訊都會集中流入菅的手中,由他加以處理。由於不會對特定政策抱以強烈關注,反而使得資訊的出入不會停滯,這便是該體制的特點。此外,內閣會議資訊得到了公開,相關政府政策會議的資訊公開也在不斷進步。

而且,菅還在自己部落格的重要位置嘗試說明政權的方向性。不偏向特定政策,多方面提取資訊,通過人事安排強化管控,最終作出大致顧全各方的判斷,這便是經由菅調和後的現任內閣的狀態。

不安因素在於安倍首相的穩定性與內閣改組

儘管菅的調和能力一直具有很好的穩定性,但還是可以舉出三個不安因素。

第一是安倍首相。安倍與菅正好相反,是一個會偏向於特定政策,好惡分明,資訊流入管道越來越狹窄的政治家。因此,他容易跳到菅管控的內閣框架之外。2013年12月安倍首相參拜靖國神社或許便是一個例子。第二是將於2014年秋季實施的內閣改組情況尚不明朗。包括菅本人的人事任用在內,如果菅難以掌控的元老級政治家入閣,恐怕形勢會趨於不穩定。第三是菅能夠承受多長時間這樣高負荷的工作。或許我們可以認為菅的經歷賦予了他具有足夠耐性的堅毅品質。

如果能夠克服這三個因素,想必安倍內閣在近一段時間內,都可以依靠菅的調和能力來推進決策工作。

(2014年7月22日,標題圖片:安倍首相不在期間,內閣成員在召開內閣會議前拍攝合影時,菅官房長官作為首相臨時代理坐在總理席上(圖片正中),攝於2014年8月1日,時事通信社)

  • [2014.11.25]

東京大學尖端科學技術研究中心教授。專攻政治行政體系。1990年畢業於東京大學法學系。曾任東北大學研究所法學研究科教授等職,後任現職。主要著書有《超越政權更替——政治改革20年》(合著,岩波書店,2013年)等。

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