川普時代,全球暖化問題的走向

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有史以來,國際政治的主題始終是以軍事力量為後盾的國家利益之競爭。但冷戰格局結束後,全球暖化作為一個重要的外交問題凸顯了出來。川普執政後,全球環境問題將如何變化,日本應該發揮怎樣的作用呢?

美國新總統川普無疑將在國際政治中為全球變暖問題帶來重大改變。總統直言不諱地否定全球暖化論,其負面影響不止局限於美國遠離談判桌這種程度,它還會泯滅各國致力於解決全球暖化問題的理想,迫使我們退回到氣候變化框架公約締約之時去重新整理思路。

全球暖化問題的特異性

在自然科學領域,原本對全球暖化問題連公開爭論都不曾有過,何故突然變成一個重要的外交問題,還於1992年達成《聯合國氣候變化框架公約》了呢?這無非是1989年11月柏林牆倒塌,美蘇核戰爭風險迅速降低之故。所謂冷戰時期,就是美蘇兩大陣營關係最緊張時手握69,000枚核彈頭相互對峙的那個史無前例的時代。同時,為了防止爆發核戰爭,兩大陣營構建了多重國際框架。然而一瞬之間,就出現了看似不再需要這些東西的事態。

在國際政治領域,似乎始終有「威脅恒定法則」在發揮作用。在當時的國際政治形勢下,需要新的威脅來取代核戰爭威脅。仔細想來,核戰爭的威脅和全球暖化的威脅具有相似性。其一,它們都是全球規模的威脅;其次,實際威脅狀況都難以把握;再者,它們都與一國的經濟密切關連。於是,全球暖化問題就被迅速提升到了外交課題的議事日程中來。

然而,僅僅是核戰爭的威脅與全球暖化的威脅具有相似性,就在短短兩年半時間內締結了如此宏大的公約,那是不可能的。真正的原因在於冷戰結束後,出現了意欲把全球暖化升級為新的全人類面臨的問題,並朝著尋求該問題的解決方法這個目標而邁進的國家。這個國家就是力圖重新實現統一的德國。

冷戰時期德國分裂為東西德,在1990年10月實現了統一。而當初反對德國統一的,就是當時的英國首相柴契爾。第一次和第二次世界大戰都是因德國企圖奪取歐洲霸權這種國家野心而引發的,法國也對大德國的復活表現出了排斥。為了打消鄰國的疑念和擔憂,西德議會提交了《地球的保護》報告,決定將國力投入到針對全球暖化這一新威脅的對策之中。此外,西德還承諾將為實行歐洲單一貨幣而放棄強勢貨幣馬克。為了被冷戰後的歐洲所接納,新生德國付出了如此巨大的犧牲。此後,德國成為了歐盟環境外交的引擎。

在這種背景下出爐的氣候變化框架公約和京都議定書,一反陰鬱的冷戰氛圍,洋溢著理想主義色彩。其重大特徵在於:第1,它形成於人類活動對全球暖化造成怎樣的影響還尚無定論的階段,是立足於預防原則的史上首個環境公約;第2,京都議定書,通過國際法將事實上(反映了)工業活動的CO2減排規定為一種義務,即將計劃經濟作為了預設前提,是國際協議中的異類;第3,外交形式被徹底改變,談判過程全面公開化,基本論調中融進了偏向環境NGO的價值觀。

與美國之間的氣候變化談判

直至1997年京都議定書的簽署,這種冷戰後的理想主義勉強發揮了作用,但進入21世紀後,它就隨著全球經濟格局的改變而崩潰了。導火線是已開發國家經濟的停滯和中國的快速發展。在這種背景下,美國總是站在理想主義的框架之外。具體表現是,就在各方圍繞京都議定書展開熱烈討論之中,美國上院外交委員會一致通過了博德・海格決議(Byrd-Hegel Resolution),決定不批准帶有削減義務的協議。這個決議至今仍然有效。

2009年,聯合國氣候變化框架公約第15次締約國會議(COP15)召開,圍繞延長《京都議定書》有效期限的談判破裂後,歐巴馬總統主導推出了《哥本哈根協議》。當時,儘管這只是一個單純的政治聲明,但中國還是堅決反對將削減數值寫入其中。於是,2015年出臺的《巴黎協定》一方面提出了更高的目標,另一方面又將應對措施的決策權交給主權國家,允許各國確保自身利益,重新回到了司空見慣的一般國際協議的形式上來。具體地說,就是打出了一個已經是不可能實現的目標——與工業革命前相比,未來的氣溫上升幅度將控制在兩度以內;同時,具體措施則交由各國提出的CO2削減對策等政策組合來實現。

遠距離跨境大氣汙染公約的教訓

川普總統的一擊,既然已將全球暖化問題談判中過剩的理想主義色彩暴露無遺,那就有必要了解歷史上其他環境公約曾經發揮過怎樣的作用。在這一點上,歐洲的遠距離跨境大氣汙染公約的經驗具有參考意義。

歐洲當年曾在各個方面受到冷戰影響,70年代時,作為緩和緊張關係(Détente)的象徵,歐洲啟動了《遠距離跨境空氣汙染公約》的談判,以共用橫跨東西歐大氣汙染物的資訊,並於1979年正式簽署。然而,這一年的年末,蘇聯進攻阿富汗,東西歐關係一下子變得緊張起來。進而在1982年,西德議會批准部署美國生產的「潘興」飛彈後,在日內瓦開展核裁軍談判的蘇聯代表憤然離席返回了莫斯科,由此形成了古巴危機以來最緊張的事態。但另一方面,《遠距離跨境空氣汙染公約》批准進展順利,1983年正式生效後,相關國家的外長為參加慶祝會而齊聚日內瓦。換言之,在政治關係緊張的地區,另行開展環境問題的協商,以此促進緊張關係的緩和,這是現代外交的常規做法。

東亞的穩定與環境合作

2014年秋,歐巴馬總統與習近平主席舉行了長時間的會談,在南海等問題上的意見分歧很大,在全球暖化問題上共同合作成為了會談的唯一成果。現在在東亞開始了日美中三大國間的國際關係重新構築。川普總統首先與安倍首相舉行會談,在安全保障方面再次確認了日美同盟關係後,將會著手解決懸而未決的美中貿易談判。從新政府的陣容來看,談判必將伴隨激烈的交鋒,是一條充滿荊棘的漫長道路,美中之間可能會被新形式的緊張關係所籠罩。

在這種形勢下,本地區全球環境問題主導者的位子目前依然空缺,在著眼於維護地區穩定的環境問題上,準備一張新談判桌這個角色,自然而然地就落在了日本身上。但遺憾的是在日本這方面嚴重缺乏必要的人才和政策研究。環境省效仿歐洲的做法,建立了東亞酸雨監測網,但與中國打交道時碰了壁,被鎖定成為一個單純的資料收集機構。

中國嚴重的大氣汙染和河川汙水問題,以及川普政權下可能因推進國內煤炭和頁岩油氣資源開發而導致的環境問題等,我們都必須給予關注;與此同時,日美中三國構思21世紀新的環境合作形式,又需要巨大的智慧能量。而這個文明論的課題,我們是無法逃避的。如果聚焦全球暖化問題,那麼我們就應該告別過度的理想主義,著眼於框架公約之目的——「應該在期限內完成目標,以期經濟開發活動在可持續狀態下向前推進」,在最大程度上追求有望實現的節約能源型社會,啟動旨在與上述兩個CO2排放大國協調政策的磋商。

標題圖片:2016年11月18日,COP22在摩洛哥閉幕,大會決定將於2018年確定《巴黎協定》的各項細則(新華社/Aflo)

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