系列 現代日本政治動向
選舉制度改革後議員行動的變化

濱本真輔 [作者簡介]

[2014.03.10] 其它語言:日本語 | 简体字 |

1994年,日本實施眾議院選舉制度改革,將中選舉區制改為了小選舉區比例代表並立制。之後,國會議員的行動發生了怎樣的變化?北九州市立大學講師濱本真輔先生就此做出了分析。

除了東京近郊選舉區選出的議員外,其他國會議員在國會會期內主要按照「金歸火來(金指的是週五,火指的是週二,所謂「金歸火來」,就是每到週五就立刻返回選區體察民情,到了週二再馬上回到東京辦公——譯註)」的日程來開展活動。凡是沒有安排國會活動的週末,他們就會回到選舉區,開展街頭活動和拜訪支持者。在東京,他們積極參與政黨內的政策活動和國會活動,努力促成地方及各種團體的請願或要求得到滿足。此外,他們會出席每週或隔週召開的所屬政黨內派閥和集團的會議,不光獲取各種訊息,還能加強成員之間的團結。

人們認為,再次當選、制定政策和晉升要職是議員追求的三大目標。前面提到了國會議員典型的工作日程,從中也可看出議員們在追求著各種目標。尤其是結合前述三大目標理解自民黨和日本政治時,後援會,族議員(在日本政壇上,代表不同利益集團的國會議員,形成各種不同的「族」,他們在特定的政治領域擁有實權,成為該利益集團的代言人——譯註)和派閥一直備受人們關注。催生上述行動模式和組織的背景因素一直被認為是中選舉區制產生的影響,中選舉區制在全球範圍內都是比較罕見的制度。1994年日本實施制度改革,開始採用小選舉區比例代表並立制。

選舉制度改革是否促使議員的行動發生了變化?本文將通過選舉制度改革前後的對比,探明國會議員的行動發生了怎樣的變化。

日益增多的選舉區活動

在中選舉區制度下,1個選舉區將選出2-6名議員,經常出現同一政黨(尤其是自民黨)多名候選人參選的「自相殘殺」現象,而小選舉區制規定1個選舉區只選出1名議員,各政黨只能派出1名候選人參選,通過1994年的改革,日本的選舉制度從中選舉區制過渡到了小選舉區制,人們曾期待選舉活動能統一由政黨組織主導。然而時至今日,情況仍和中選舉區制時代一樣,議員在參與選戰時還是會組建自己個人的後援會。

我們會發現,自民黨和民主黨等黨派的眾多議員都認為後援會很重要。比如,自民黨在2009年的大選中淪為在野黨後,針對奪回政權的關鍵何在這一問題,該黨的森喜朗回答稱「要重新審視選舉的原點。歸根到底還是後援會和黨啊。即使成為了黨派公認的候選人,也要重視自己的後援會」(日本經濟新聞,2009年9月21日)。此外,針對同樣的問題,時任自民黨選舉對策委員會副委員長的菅義偉也承認了通過後援會來提高選民支持度的議員個人主導的選舉活動具有重要意義,表示「壯大個人的後援會是理所當然之舉」(日本經濟新聞,2009年9月21日)。並不只是議員個人抱有這種認識。觀察自民黨的選舉手冊也可以發現,其中提到了通過後援會為個人拉票的做法是最有效的戰略。

可是,議員身處的環境發生了巨大變化。政黨體系已逐漸朝著兩大政黨制方向過渡。觀察有效政黨的數量可以發現,小選舉區級別的有效政黨數從1996年的2.95降到了2009年的2.31,全國級別的該數字從2.94降到了2.08,有效政黨數量的的確確是在減少。同時,觀察家指出,黨首的聲譽和內閣業績評價將對選民的投票行動造成影響。另一方面,由於地方和集團的個別利益在投票中變成了次要的因素,所以人們意識到選舉政治已趨於全國化。換言之,選民的投票行動及制約這種行動的政黨體系將重心轉移到了以政黨和政策為中心的結構上。

在表示全國性得票率變動情況的擺幅(swing)不斷擴大的背景下,議員開始稍稍增多了選舉區活動。甚至是那些擁有大型後援會的議員也增加了深入選舉區的活動量,以便提早做好選舉準備。圖-1以年為單位,展示了選舉區活動比例平均值的變化(※1)。比如,1985年自民黨議員(當選1-3次)的選舉區活動比例平均為37%。這表示自民黨議員每個月有三分之一的時間在選舉區。

儘管不同黨派之間也有差異,但總的來看,當選次數越多的議員開展選舉區活動的時間越少。無論是自民黨議員,還是非自民黨議員,在這一點上都相同。當選次數在3次以下的議員和4次以上的議員相比,當選3次以下的議員開展選舉區活動的頻率要高10%到20%左右。

更有意思的是,當選4次以上的自民黨議員開展選舉區活動的頻率在不斷上升。尤其是2007年以後平均值升高,與其他政黨和其他當選次數的議員開展選舉區活動的頻率已相差無幾。這或許說明即便是自民黨中層以上議員,也意識到了再次當選的不確定性,於是增加了選舉區活動。

還有一點,由於篇幅原因只談一下分析結果,那就是與中選舉區制相比,在小選舉區制度下,選舉區活動與得票率的關聯程度(選舉區活動的有效性)較低。在議員個人再次當選的基礎不斷弱化的背景下,議員仍然採用了增加選舉區活動這樣一種傳統方式來加以應對。

政策活動日趨活躍

接下來再看看政策活動。議員的政策活動不僅包括在黨內的活動,還涉及國會和議員聯盟等多方面。比如,各政黨每天都召開關於政策的會議。自民黨和民主黨一年要開800-1,200次會議。同時,儘管沒有確切數據,但據說現在約有400個議員聯盟(※2)

不過,執政黨和在野黨的議員開展活動的中心有所不同。拿執政黨時代的自民黨來說,各個議員最能對決策過程產生影響的平臺是政務調查會。而在中選舉區制度下,以特定政策領域為中心開展活動的族議員則被認為是一個不可忽視的存在。另一方面,由於難以對決策過程產生直接影響,所以在野黨通常是以國會為主要平臺來宣傳議員個人和政黨的政策。

在思考選舉制度及議員的政策活動時,選舉制度改革產生的以下兩點變化具有重要意義。第一是名額變成一個,消除了自相殘殺的問題。在中選舉區制度下,如果同一個選舉區內某議員要成為建設族(與國土交通省相關——譯註)議員,那麼其他議員就要成為社勞族(與厚生勞動省相關——譯註)議員,存在著一種劃分特定政策領域的傾向。然而,在小選舉區制度下,代表選舉區的議員只有一人,不必再像中選舉區制度下那樣劃分政策領域。

第二是名額變成一個,當選所需的得票率上升。在中選舉區制度下,只要獲得20%左右的支持率即可當選,但在小選舉區制度下,得票率將上升到50%左右。因此,這將對過去以特定團體和選民為對象的選舉戰略造成影響,激勵議員更廣泛接近選民。換言之,可以認為,在選舉制度改革後,除了增加政策活動外,議員涉足的政策領域也將比中選舉制度時代更加廣泛。

實際上議員的政策活動是否發生了變化呢?下面將以自民黨議員為中心,揭示政策活動的變化。圖-2展示了地方報紙上刊登的自民黨議員參加政務調查會及議員聯盟的平均次數。我們可以發現,選舉制度改革後,參加次數一直在上升。自上世紀60年代後半期以來,政務調查會的召開頻率本身基本保持在一定水準,而於此相對,各議員在黨內的活動量卻不斷增加,可以看出他們參與政策決定過程有更加積極的傾向。

另一個問題是議員在國會的活動是否有所增多呢?為了集中比較選舉制度改革前後的狀況,我們選取1983年初次當選的18名議員(以下簡稱83年組)和1996年初次當選的24名議員(以下簡稱96年組)進行比較。83年組的對象時間段為1983年至1991年(第101次至第122次),96年組的對象時間段為1996年至2004年(第138次至第161次)。對象時間段分別為9年,期間會經歷3次大選。(※3)

由於篇幅原因,此處不再展示圖表,結論是96年組的發言總天數(平均值,以下的數據也均為平均值)比83年組更多。改革後的發言總天數,從35.3天(83年組)增至56.7天(96年組),大約增加了21天。在發言之中,提出質疑或站在政府立場上的發言數量成長尤為顯著。與選舉制度改革前相比,質疑發言從10.3天增至28.1天,成長了近兩倍。同時,站在政府立場的發言也從選舉制度改革前的5.3天增至19.6天,成長了近三倍。雖然國會審議時間呈現略微減少的趨勢,但改革後自民黨議員在國會的發言天數出現了成長。

那麼,議員都在哪些委員會發言呢?像族議員那樣只涉及特定政策領域的行動模式是否已經發生變化,議員們是否會受到選舉制度的激勵而在各種委員會內發言呢?表-1(參見文末)依據議員在各委員會的發言情況製作而成。該表展示了各議員發言比例最高的兩個委員會。此外,農林水產、商工(經濟產業)、建設(國土交通)委員會用淡黃色標注標注。粉紅色部分表示比例在40%以上,具有集中在某特定委員會發言的傾向。

從表中可以看出,96年組並沒有過度偏向於在某個委員會發言。從平均值來看,發言比例最高的委員會所占比例從83年組的45.3%降至96年組的32.2%,發言比例第二高的委員會所占比例也從22.9%降到了17.6%。選舉制度改革後,議員在委員會發言的模式略微呈現出分散化趨勢,可以看出族議員型行動模式已開始發生變化。

此外,在野黨議員在國會的政策活動也變的活躍起來。改革後,議員立法及質詢書提交件數迅速成長。比如,觀察質詢書的數量可以發現,選舉制度改革以前(1955-1995年)平均一年為43件,而選舉制度改革後(1996-2011年)上升到了平均一年384件。一個背景原因或許在於選舉制度改革後,宣傳政黨聲譽和政策這種戰略的價值相對提高了。

晉升要職途徑的變化

重視政黨和政策的選舉制度及這類選民的增加也對黨內的晉昇路線產生了影響。議員要想提高自己的晉升概率,可以選擇多種途徑。第一條路是加入特定的派閥或集團,為其做貢獻,由此提高就任要職的機會。第二條路是,通過政策活動等不依附於派閥的方式為黨派做貢獻,由此提高就任要職的機會。當然,兩種途徑並不具有排他性,也可以從兩方面齊頭並進。不過,對於議員而言,兩種選擇存在差異。加入派閥或集團的選擇雖然能讓各個議員獲得均等的機會,但他們的政策知識和人脈網路資源不盡相同。官僚出身或司法相關人員等在開展政策活動方面更具優勢。因此,涉及政策的活動量存在差異。

觀察中選舉區制度下的自民黨可以發現,基於派閥和當選次數的職務分配已形成了制度。議員將按當選次數獲得職務,幾乎所有議員當選6次左右即可擔任大臣。可是,在小選舉區制度下,政策及政黨的重要性提高,即便是在政黨內部,也會給予那些能宣傳本黨政策和提高本黨聲譽的議員更多人事上的優待。舉個例子來說,在民主黨政權任命大臣、副大臣、政務官時,對議員立法等活動態度積極的議員比態度不積極的議員獲得任命的概率要高。

選舉制度、議員行動與政黨組織

如上所述,選舉制度改革促使議員重新當選、政策、追求晉升目標的狀況發生了變化。政策和政黨變成了選舉的中心,這削弱了議員再次當選的基礎,迫使他們增加了選舉區活動。另一方面,由於大家不再自相殘殺,而且重新當選的門檻高了,所以議員加強了對各種政策領域的參與力度,增加了政策活動量。此外,議員在政黨內的晉升途徑也發生了變化。

上述新型議員行動模式在改革後逐漸顯現出來。不過,政黨及政策成為選舉中心後,議員個人被迫接受一些自己並不滿意卻是黨的方針的政策,而且自己的重新當選受到消極影響的概率也將提高。因此,如何抑制造反行動成為了政黨運營的一個課題。

過去,在中選舉區制度下,自民黨在選舉公認候選人方面是根據現職優先原則,在政策決定方面是採用法案的事前審查制和全會一致制,在職務分配方面則主要是看派閥和當選次數。針對議員追求的再次當選、制定政策和晉升要職等目標,自民黨建立了一種重視議員個人利益勝過黨派執行層利益的制度。然而,引入小選舉區制後,在政黨體系的競爭性不斷加劇的背景下,應該如何維繫黨派整體的團結性呢?自民黨在政黨組織方面亟待推進新的制度化建設,相關探索還將繼續下去。

表-1 各個議員發言比例較高的委員會 ^

1983年初次當選(1983年-1991年)

議員姓名 比例/比例最高的委員會 比例/比例第二高的委員會
野呂昭彥 94.3 社會勞動    
東力 92.3 農林水產    
北川正恭 86.7 文教    
衛藤征士郎 49.2 農林水產 33.3 大藏
尾身幸次 46.4 商工 14.3 預算
額賀福志郎 45.0 商工 30.0 遞信(遞信省是過去的一個政府部門,管轄郵政及電信事務——譯註)
伊吹文明 45.0 社會勞動 30.0 預算
野中廣務 45.0 建設 37.5 遞信
大島理森 40.7 大藏 22.2 內閣及議院運營
鈴木宗男 39.1 農林水產 17.4 沖繩
熊谷弘 38.1 大藏 9.5 商工
田中秀征 37.5 大藏 25.0 商工
二階俊博 33.3 運輸 18.5 預算
町村信孝 31.6 文教及沖繩 18.4 預算
谷垣禎一 25.0 社會勞動及遞信 21.4 預算
自見庄三郎 24.1 社會勞動 17.2 煤炭
中川昭一 21.1 大藏及安全保障 18.4 農林水產
加藤卓二 20.8 商工及交通 12.5 社會勞動
平均 45.3   22.9  

 

1996年初次當選(1996年-2004年)

議員姓名 比例/比例最高的委員會 比例/比例第二高的委員會
渡邊喜美 59.6 財務 21.2 國會轉移
能勢和子 53.1 厚生勞動 18.8 環境
嘉數知賢 48.4 沖繩及北方 16.1 安全保障
菅義偉 40.9 國土交通 25.8 經濟產業
佐藤勉 40.7 總務 20.4 國會轉移
瀧實 40.0 總務 11.3 預算
下村博文 37.5 法務 11.3 憲法及國會轉移
田村憲久 35.6 厚生勞動 19.2 法務
櫻田義孝 34.3 經濟產業 9.0 國土交通
河野太郎 33.9 外務 21.0 消費者問題
渡邊博道 32.5 文部科學 25.0 內閣
棚橋泰文 32.0 國會轉移 28.0 厚生勞動
木村隆秀 31.4 內閣 20.0 國土交通
望月義夫 30.4 環境 26.1 總務
西川公也 27.0 經濟產業 20.3 內閣
大野松茂 26.7 文部科學 15.6 環境
今村雅弘 25.5 國土交通 14.9 農林水產
山口泰明 25.0 預算 18.8 環境
水野賢一 24.2 外務 12.1 環境
平澤勝榮 20.7 總務 13.8 內閣
渡邊具能 20.0 內閣 11.1 國土交通及厚生勞動
大村秀章 18.6 經濟產業 15.7 內閣
竹本直一 18.1 總務 15.3 經濟產業
岩永峰一 15.5 農林水產 11.3 行政改革特別
平均 32.2   17.6  

注)淡黃色部分表示農林、建設、商工相關委員會。粉紅色部分表示比例在40%以上。

參考文獻

根元邦朗、濱本真輔「選舉制度改革帶來的立法行動的變化」《LEVIATHAN》(木鐸社,2013年),116-142頁。

濱本真輔、根元邦朗「以個人為中心的再次當選戰略及其有效性」日本政治學會編《年報政治學2011-Ⅱ》(木鐸社,2011年),70-97頁。

濱本真輔「選舉制度改革與自民黨議員的政策偏好」《LEVIATHAN》(木鐸社,2007年),74-96頁。

濱本真輔「民主黨職務分配的制度化」上神貴佳、堤英敬編《民主黨的組織與政策》(東洋經濟新報社,2011年),29-69頁。

(※1)^ 圖表依據地方報紙刊登的議員工作日程報道相關數據製作而成。選取了9份報紙,9個縣的國會議員作為調查對象。包括選舉制度改革以前的123名和改革後的176名眾議院議員。詳細情況參照濱本、根元(2011)。

(※2)^ 約400個議員聯盟中,在民主黨政權下活動得到確認的聯盟有185個。

(※3)^ 為避免當選次數和過去的政黨身分造成影響,這裏選擇了所有實現了連續當選的自民黨議員作為樣本。

  • [2014.03.10]

北九州市立大學法學系講師。1982年生於兵庫縣。筑波大學研究所人文社會科學研究科博士課程畢業。博士學位(政治學)。曾任日本學術振興會特別研究員,2011年起任現職。主要論文有《小選舉區比例代表並立制的存在基礎》(《年報政治學2009-I》)、《政權更替對團體—政黨關係的影響》(《年報政治學2012-Ⅱ》)等。

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