“大阪都構想”法成立的意義

人羅格 [作者簡介]

[2012.10.31] 其它語言:ENGLISH | 日本語 | 简体字 |

法案雖成立,構想難實現

由大阪市長橋下徹主導的旨在實現大阪都構想的新法案,在8月29日的國會定期常會上獲得通過。

在“橋下人氣”的推動下,執政黨與在野黨之間的協調以前所未有的速度取得進展。但其中也有政黨方面的考慮,也就是說,即使通過了法律,新制度也難以實現。我們有必要在新法對日本的地方制度(有關地方行政組織、權限的制度——譯註)的影響之大和實現構想的障礙之高這兩個方面對其加以關注。

日本的地方自治實行兩極行政制,由廣域自治體都道府縣和負責居民行政的基層自治體市町村兩個層級構成,只有東京都是將戰前的東京市劃分成了23個特別區。

大阪都構想,是把擁有260萬人口的大阪市劃分重組為多個特別區,在公選出的區長之下委以居民自治,廣域行政則交由大阪府一元化實施。因為在形式上與東京都極其特別區的關係類似,所以被權宜地稱為“都構想”。

這個由民主黨和自民黨等7個黨派共同提案成立的新法,是一項在東京以外也能廢除市町村,設置特別區的手續法。包括政令市(即政令指定都市,是日本政府以行政命令指定的城市,人口須達50萬以上——譯註)在內,如果是人口超過200萬的地區,道府縣和有關市町村可以制定劃分重組計劃,但目前追隨大阪的地區尚未出現。實際上,在道府縣及特別區之間如何進行事務運作,如何分配權限和財源等,都必須事先與國家進行協商。

居民投票決定自治體的“命運”

新法在日本的地方制度上的定位獨具特色且前所未有。這是因為它開闢了一條道路,使以往由國家通過法律統一規定的地方制度,雖有條件限制,卻能夠由地域主導進行選擇了。

政權更迭後的2010年6月,在政府內閣會議上決定的地區主權戰略大綱中,明確了“國家的形式,不是由國家單方面強加給地方,而是在尊重地區自主判斷的同時,由國家與地方協同構建”的原則。由此我們可以得知,都構想雖然乍看有些唐突,但實際上是順應了這一潮流的。

設置特別區,不僅需要得到地方議會同意,還必須通過居民投票表決,這一點也很重要。就大阪都構想而言,它最終需要由大阪市民投票表決贊同後方可成立。

憲法規定,特定自治體的法律,必須履行居民投票手續(第95條)方得通過。但是,日本的自治制度除了罷免首長與解散地方議會等情況外,對承認居民投票的法定約束力歷來是慎重的。特別是地方議會對居民投票持有很強的對抗意識,即使在市町村合併上,也未把履行居民投票作為必要的手續。

然而,即便議會的決議事項並非全部通過居民表決,但新法將自治體的“命運”委之於當地居民,由他們投票做出決定。

兩年後的大阪市民投票結果決定成敗

現實問題是“大阪都”能否得以實現。這在政府和執政黨、在野黨內,持懷疑看法的大有人在。本來,執政黨和在野黨各黨在完善法案上通力合作,以用意就是要剝奪橋下氏率領的大阪維新會參與國政的名分。即便是在維新會已決定參與國政的今天,也有要避免在眾議院大選後形成尖銳對立的意圖。實際情況是,與其被貼上反對法制化“破壞改革”的標籤,還不如交由當地去解決。

最大的難關是如何分割、重組現在的大阪市,劃分新設的特別區。在橋下率領的大阪市政下,公募24個行政區的區長的活動剛剛開始。但之後將它們重組為8-9個特別區的工作不加緊進行的話,2015年春過渡到新制度的計劃就無法如期實現。單是特別區之間相當大的稅收差距,也使劃分工作困難重重。

是否能在不擴大行政成本的情況下設置特別區,這也是一道難題。雖然橋下表示將賦予特別區相當大的權限,但與東京都不同,大阪府和大阪市的財政基礎非常薄弱。對此政府內部深感憂慮的是,如果國家不投入比以往更多的地方交付稅等財源,新制度可能將難以啟動。在新制度實施之前,估計還需要有較多新的立法措施。

此外,即使都構想得以實現,“大阪府”在法律上的名稱也不會改變。橋下要求與東京都一樣改稱“大阪都”,這也需要制定新的法規才能實現。

總之,成敗最終掌握在大阪市民手中。大阪的重建,必不可缺的是自治體結構的改革——橋下市長的這一說明能在何種程度上深入人心,則還有待於考驗。如果各方作業進展順利,2014年春天舉行的大阪市民投票,就將成為象徵新制度意義與障礙的雙重場面。

  • [2012.10.31]

每日新聞論說委員,出生於北海道札幌市。1985年進入每日新聞。1989年開始採訪政治,曾任駐首相官邸負責人、政治部副主任之後任現職。

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