專題 如何捍衛日本的國土:安全保障和日美同盟
深化日美同盟

北岡伸一 [作者簡介]

[2012.03.14] 其它語言:ENGLISH | 日本語 | 简体字 |

自2009年政權交替以來,日美同盟面臨著沖繩普天間基地遷移等種種難題。在中國的軍事力量不斷增強的情況下,掌握日本安全保障關鍵的日美同盟將何去何從呢?

2009年9月成立的民主黨鳩山由紀夫內閣,因在解決普天間基地的遷移問題上失策,極大損害了日美間的信賴關係。此後,基地的遷移問題未見有任何進展。

其間,中國軍費不斷增加,在過去20年裡增長了18倍。潛艇實力的增強、航空母艦的建設、頻繁的太空活動、隱形戰機的開發等等,各領域的軍事實力取得驚人的提高。2010年9月圍繞尖閣諸島(釣魚島──譯註)的日中糾紛再次讓日本人認識到中國的威脅。另外,北朝鮮在2009年進行了第二次核實驗,正向核武裝邁進。在這種情況下,日本的安全保障政策怎麼樣了呢?特別是起到關鍵作用的日美同盟,目前又處在怎樣的狀況中呢?

防衛計劃大綱的演變

思考這個問題,可以首先看一看防衛大綱的演變。

防衛計劃大綱是1976年10月三木內閣時期首次制定的,即是《昭和52年度以後的防衛計劃大綱》。因制定於昭和51年(1976年),所以稱“51大綱”。

20年後的1995年11月,村山內閣時期制定了《平成8年度以後的防衛計劃大綱》(07大綱)。這是冷戰後基於日美安保條約對地區穩定依然重要這一認識,在繼續維持基礎防衛力量構想的同時,為謀求兵力的精銳化和高科技化而制定的。該大綱的內容,是以細川內閣在1994年2月設立的防衛問題懇談會的報告(1994年8月提交)為基礎的。該懇談會以朝日啤酒公司會長樋口廣太郎為會議主席,成員包括青山學院大學教授渡邊昭夫等有識之士、原政府官員,原總參謀會議議長等,這種方式一直沿襲至今。

接著在2004年12月,小泉內閣時期制定了《平成17年以後的防衛計劃大綱》(16大綱)。這是根據以東京電力公司顧問荒木浩為主席、神戶大學教授五百旗頭真、東京大學教授田中明彥以及原政府官員、原總參謀會議議長等組成的懇談會的建言而制定的,針對2001年的9.11恐怖襲擊事件,對付恐怖活動成為主要線索。

到了2009年,麻生內閣設立了以東京電力公司會長勝俁恆久為主席,筆者等為成員的有識之士會議,8月提交了報告,但由於麻生內閣的瓦解,大綱沒有完成。內容包括建議設置國家安全保障會議、修改“武器出口三原則”、重心向西南轉移以及修改有關禁止行使“集體自衛權”的憲法解釋等。

2009年,奪取政權的民主黨鳩山內閣設立了以京阪電鐵公司CEO佐藤茂雄為主席、政策研究大學院大學教授白石隆等為成員的有識之士會議並要求提出建議。建言報告於2010年8月提交,在此基礎上,2010年12月制定了新的大綱。

如上所述,首先可以看出,大綱制定的頻度明顯增加。大綱從初版制定到第二版,間隔了20年,此後是9年,而此次則是6年(如果麻生內閣時期也完成修改工作的話,間隔則是5年)。

第二,促成修改大綱的情勢十分明了。1995年的改定,是處於冷戰後北朝鮮核開發的疑慮之中,它重新確認了日美同盟重要性,符合1996年4月橋本龍太郎首相與比爾‧柯林頓總統發表的日美安保聯合聲明。2004年的改定,是針對2001年發生9.11恐怖襲擊事件,也是對中東反恐戰爭的呼應。中央即應集團(防衛大臣直轄的陸上自衛隊機動部隊——譯註)的設立等也與此有關。而2010年的修改,不言而喻,是針對中國的軍事崛起。

第三,是超黨派的共識趨於形成,以下對此作一概括論述。

安倍內閣轉變安全保障政策方向

直至小泉內閣,可以說日美同盟是以地理上的擴大為重點的。在阿富汗和伊拉克的反恐戰爭時期,日本決定派遣自衛隊也是其中的一環。但此後可以明顯看出在向深化方向轉變。

這一變化始自安倍內閣。

其一,是官邸設置了安全保障機能強化會議。這是以成立所謂日本版的NSC(國家安全委員會)為目的的,根據2月的報告內容向國會提交了法案,但因為安倍內閣瀕臨倒台而未能通過。此後的福田康夫內閣隨之停止了法案的審議。

當時雖然認為有必要在日本的首相周圍設置一個討論和準備綜合安全保障問題的組織,但會造成現有的安全保障會議徒具形式。於是便考慮由少數大臣和精幹的事務局組成NSC。

安倍內閣的另一個重點,是設立一個重新構築安全保障法律基礎的懇談會(安保法制懇)。首相諮詢的宗旨包括:(1)在日本近海行動的美國艦隻當受到攻擊時,日本能否與其共同行動?(2)如果某個國家向第三國,比如說向美國發射飛彈,而日本有能力擊落時,可否擊落?(3)聯合國維和活動中的武器使用基準。(4)在聯合國維和活動中,有關對其他國家的活動進行後方支援的問題,根據法制局的見解,由於它屬於行使集體自衛權,因而是不允許的。這個解釋是否仍然有效?

懇談會在2008年6月就以上問題提交了報告。其中,關於(1)和(2),認為雖然屬於行使集體自衛權,但這樣做是有必要的,憲法禁止行使集體自衛權的認識,是憲法解釋上的問題,應盡快更改這種解釋。關於(3)和(4),國際和平活動都與憲法第9條無關,把這種行為與集體自衛權相提並論的理解是錯誤的,務必付諸實施。

但是在報告提交時,安倍首相已因患病下台,繼任的福田康夫內閣對這些提議缺乏興趣,沒有出現任何進展。

還有,安倍內閣啟動了日中歷史共同研究,這也是打算通過和中國共同研究歷史問題,制止中國打歷史牌;另外需要留意的是,安倍還提出了所謂的“自由繁榮之弧”構想,這也是針對中國和俄羅斯的戰略主張。(※1)

如上已略有所述,安倍內閣的方針沒有得到福田內閣繼承。莫如說,福田內閣鮮明地打出與中國改善關係的方針。2008年5月胡錦濤主席訪日以及福田和胡錦濤的首腦會談達成的共識,令這種關係達到了頂點。

另外,儘管麻生內閣是自由與繁榮之弧的倡導者,卻沒有打出重頭政策。這是自民黨政權已經搖搖欲墜而無暇顧及於此之故。

2009年向麻生內閣提交的建言中,包括了設立國家安全保障會議、警惕中國的軍事崛起、將重心轉向西南、修改武器出口三原則、重新解釋集體自衛權等內容。值得注意的是,在2010年民主黨政權下提出的建言裡,包含了基本相同的內容。

其結果是,2010年的大綱提倡重心向西南轉移、重視應急性・靈活性的機動抑制。另外,雖然沒有明確的形式,提出了國家安全保障會議的設置。(※2) 對於武器出口三原則,由於謀求與社會民主黨建立聯合政權,因而沒有寫入大綱。但是,在購買下一代戰鬥機問題上,認識到參與國際共同研製的必要性,此事關係到武器技術的出口和進口兩個方面。實際上,野田內閣在2011年12月已決定把下一代戰鬥機定為F-35,宣布大幅度放寬武器出口三原則。總之,自民黨和民主黨的防衛計劃大綱,在方向上基本是一致的,這一點極其意味深長。

美國的亞洲戰略

在這裡有必要指出,其背景是東海及南海的情勢。2010年,圍繞專屬經濟區問題,東南亞各國與中國在南海紛爭不斷。雖然這種糾紛在世界上不足為怪,但是中國和ASEAN(東南亞國協)之間儘管有行動宣言,中國卻用大型護衛艦保護漁船,企圖強行進入ASEAN各國的經濟區。

此外,中國提倡所謂的“9段線(nine-dotted line)”,擺出不許他國進入這一海域的姿態。這是包括南沙群島在內的中國所主張的專屬經濟區。但是,即便承認中國對南沙群島擁有領土主權,承認中國的專屬經濟區,但是領土權距島嶼外僅有12海浬,主張超出12海浬區域的主權明顯違法,違反了“公海自由”的原則。

在這樣的背景下,尖閣諸島(釣魚島)問題發生後不久修改的大綱,被認為與自民黨執政時期相似,其中的一大理由就在於此。

在此,還想談談其間美國的戰略。一言以蔽之,就是顯著的重歸亞洲。

2009年1月,歐巴馬總統在訪日演說中明確表示,美國將作為亞洲的一員而存在。

2010年7月,國務卿柯林頓在出席河內東協地區論壇(ARF)會議時明確表態道,航海自由是美國的國家利益,因而不會無視南海問題。同年9月發生尖閣諸島(釣魚島)問題時,美國明言尖閣諸島屬於日美安保條約的適用範圍。

美國此前決定參加新加坡等國締結的TPP(泛太平洋戰略經濟夥伴關係協議)並開始主導討論是始於2010年10月。令人感興趣的是越南的參加。作為社會主義國家的越南參加TPP,就必須對包括政府調配自由化在內的眾多領域進行改革。儘管如此,越南仍舊要參加進來的理由,不能不斷定是因為安全保障問題。為了對抗佔絕對優勢的中國經濟,越南允許俄羅斯海軍停泊港口、歡迎印度企業投資海洋資源、積極引進日本的核電設備和新幹線,所有這些統統都是為了與中國抗衡。

2011年3月11日東日本大地震後,美國展開了一場“朋友作戰”,給震後的日本以巨大的支援。所謂威懾力,說到底就是心理學。據說中國看到美國如此密切和強有力地與日本協作,甚為震驚。

2011年3月,緬甸在軍政府向民選政府移交權力的同時,開始推行政治的自由化。還開始了與翁山‧蘇姬的對話。即使是緬甸,也未必希望生存於中國的絕對影響力之下。而美國也對這一動向表示歡迎,柯林頓在11月訪問緬甸,成為美國50年來首次到訪該國的國務卿。

同在11月,野田首相表明參加TPP的協商,隨後墨西哥和加拿大立刻表明了同樣的態度,勢頭進一步加強。

隨後,美俄兩國出席了11月的東亞峰會,中國有其力量被削弱之感,中國包圍網正在逐漸形成。

只是這個包圍網並不像以往對蘇聯的封鎖。它的出現是為了期待和尋求中國作為一個大國崛起時,能夠遵守規則並負起責任。

對於日本重視西南的方針,中國批評說是對中國的挑釁,這當然是無稽之談。它不過是在日本的主權範圍內做出的有限的增強而已。

對美國在海洋問題上的主張,中國也表示反對,說這是域外國家的干預。但是,美國和日本所主張的,是要維持遵守海洋秩序和既有的規則。那種認為由於中國對海洋的貿易依賴程度提高了,所以就有必要強化海軍的說法,是粗陋的馬漢理論(馬漢,海權論創立者,主張要擁有並運用優勢的海軍和其他海上力量去控制海洋,以實現己方的戰略目的——譯註),而現今是和平解決紛爭、按照規則解決問題的時代。即便是美國,也不能遏制中國的發展;對日本來說,利用中國的能源也尤為重要。

即便是TPP也同樣,它有影響日中韓自由貿易協定談判進程的跡象。同時,中國似乎也未必就反對TPP。

結束語

關於日美同盟,看似一籌莫展,遲緩不前。日本的防衛費增長停滯不前,美國的經濟低迷,普天間基地的遷移問題不見進展。儘管如此,在視線不及的地方,日美同盟關係出現了深化的徵兆,而且成為以日美為中心的軟性包圍網的核心。前面已經談到,這不是危險的對中國包圍網。關於日美同盟深化的問題,諸如集團自衛權等,存在著許多業已指出的問題。但是,這些問題如果得以解決,那麼在構築日美中都希望看到的亞洲秩序上,它十分有可能成為其關鍵所在。

(※1)^ 只是不可一概而論地斷言,安部內閣整體的外交保障政策完全是朝著這一個方向的。

(※2)^ 去年12月13日,以創設日本版國家安全委員會(NSC)為目標的民主黨工作小組(由參議院議員大野元裕任組長),因現有的安全保障會議呈有形無實狀態,決定包括廢除在內的重組方針,並將在2012年2月得出最終結論。

  • [2012.03.14]

國際大學校長、政策研究大學院大學(GRIPS)教授。專修日本政治史、日本外交史。1948年出生。71年畢業於東京大學法學系,76年9月完成東京大學研究所法學政治學研究系博士課程,獲法學博士學位。自76年起,歷任立教大學法學系講師、副教授、教授;自97年起任東京大學法學系教授。2004年擔任日本國駐聯合國特命全權大使(日駐聯合國代表部副代表),06年9月重任東大法學部教授。自2012年4月起任GRIPS教授。同年10月,兼任國際大學校長。近著有《日本政治的崩潰——怎樣渡過第三次戰敗》(中央公論新社出版)及《官僚制下的日本陸軍》(筑摩書房出版)。

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