專題 如何捍衛日本的國土:安全保障和日美同盟
日本的防衛政策與日美同盟的發展

高橋杉雄 [作者簡介]

[2012.03.21] 其它語言:ENGLISH | 日本語 | 简体字 |

國際形勢巨變,圍繞日本的安全保障環境也在發生變化。有關以構建“機動防衛力量”為重點的新防衛政策和日美同盟今後的發展,請看防衛研究所高橋杉雄主任研究員的解說。

2010年防衛大綱:構築機動防衛力量

《防衛計劃大綱》(以下簡稱防衛大綱),在分析基本形勢的基礎上,確定防衛力量的作用和自衛隊基本兵力的構成,是日本國防軍事政策的綱領性文件。迄今在冷戰時期的1976年、冷戰結束後的1995年、9.11恐怖事件後的2004年共三次制定和修改了防衛大綱。最新的防衛大綱是2010年12月制定的《平成23年度以後的防衛計劃大綱》(以下簡稱2010年防衛大綱)。

在2010年防衛大綱中,最重要的一點是提出了構建機動防衛力量的目標。具體明確了以下方針。“從平時開始,適時適當地進行情報蒐集、警戒監視、偵察活動,明確顯示我國的意志和高度防衛能力,這將有助於我國周邊的穩定,並成為提高遏制力可信度的重要因素”,“有必要重視著眼於防衛力量運用的機動遏制力”。而且,憑藉高度軍事技術力量和情報能力,“構築具有應急性、機動性、靈活性、持續性及多重目的的機動防衛力量”。

介於平時與戰時之間的“遏制”

理解機動防衛力量的一個要點是,基於“圍繞領土、主權、經濟利益等,未達到武力紛爭程度的對立、糾紛,即灰色區域的紛爭有增加趨勢”這一認識,在2010年防衛大綱中,對防衛力量的作用沒有採用“和平時期的遏制”和“突發事件時的應對”這種兩分法。在當今世界,日益推進著諸如反恐、崩潰國家重建和平行動、應對海盜的海上巡邏等,改善國際安全環境的活動。可以說,介於既非和平又非戰時的環境中,雖然火藥味不那麼濃烈,但需要長期不斷繼續的活動在增加。在這種情況下,與防備突發事件的遏制力相比,為進行介於和平時期與戰時之間的日常性和持續性的活動,更需要完善的是“機動”防衛力量。2010年防衛大綱明確向機動防衛力做出方向性轉變,就是立足於這一形勢的變化。

2010年防衛大綱,將防衛力量的作用明示為“有實際效果的遏制及應對”、“進一步穩定亞太地區安全環境”、“改善全球安全保障環境”三點。所謂機動防衛力量,就是為了在以上各個方面積極運用防衛力量。因為這裡提出了機動遏制這一新的概念,所以,特別是對“有實際效果的遏制及應對”這一點,有必要作一些補充說明。

在日本周邊地區,一般認為產生大規模戰爭的可能性在下降,然而,與此同時,軍事活動又非常活躍,現實中東海存在著摩擦的主要因素。這些軍事活動與傳統的遏制概念中的攻擊性行動明顯不同。因此,為應對這些情況,有必要重新定義“遏制”這一概念,機動遏制即是為此提出的一個方向。

遏制論,是基於冷戰時期為防止“冷戰”變為“熱戰”,即由“和平”變為“訴諸武力”這一認識而發展起來的。其中,將遏制力失敗的情形界定為:①敵方採取了試圖在對手措不及防之中改變現狀並使之成為既成事實(fait accompli)的戰略;②試探發動遏制力底線的探索活動。

所謂“機動遏制”,正是在上述難於區分“平時”和“戰時”情況下,以遏制傳統“遏制理論”無法應對的“既成事實戰略”和“試探底線行動”為主要目的的。具體而言,包括警戒監視、情報蒐集、訓練演習活動以及國際維和活動等,通過實戰運用,昭示在時間上和地理上都無機可乘,從而使對方國家放棄行動打算,這就是機動遏制的目標。

這種機動遏制和機動防衛力量才是今後加強日美同盟的關鍵。

從深化日美同盟到日美機動防衛合作

日美同盟是支撐美國介入亞洲的重要基礎,該同盟自形成以來從冷戰時期至今,為維護亞太地區和平與穩定發揮了巨大作用。目前在亞太地區,金正日總書記去世後,朝鮮半島前景難測;中國等新興大國經濟高速發展,被稱為“勢力的轉移”正逐漸產生,因此日美同盟的重要性越加突出。

特別是,不僅要處理好普天間基地搬遷問題和駐日美軍基地與當地的關係等日美兩國間時而發生的問題,還要根據日美的戰略變化和近年來日美合作的實際成果,從中長期角度推進政策協調,其中包括處理解決地區穩定和全球安全保障的課題,這是提升日美同盟戰略重要性所必不可少的。

在2+2會議上確認的日美防衛合作共識

作為成果之一,是2011年6月21日召開了時隔4年的由日美外長防長出席的日美安保協商委員會(所謂的2+2會議),在聯合發表的文件中,提出了共同戰略目標,同時再次確認了深化和擴大日美安保、防衛合作及認真落實2006年計劃進程表中涉及的駐日美軍基地的重組方案。

特別是其中的共同戰略目標,是以2010年防衛大綱和之前美國發表的《4年國防評估報告》(以下簡稱QDR2010)的共同認識為背景的。如前所述,2010年防衛大綱,拋卻和平與戰時的二分法思維,打出了構築機動防衛力量的新概念。QDR2010中,也表達了同一種認識,即“未來的戰略環境,在非戰爭非和平的灰色區域內的課題將變得更為重要”。而且在遏制問題上,指出為達到遏制目的堅持開展日常性的活動極其重要,可以說日美間在機動遏制性活動的重要性問題上已經形成共識。

自衛隊與美軍合作可取得的效果

如此分析,很自然地可以認為,今後日美同盟向縱深發展時,與日本構築機動防衛力量同行並舉,推進機動靈活的日美防衛合作極為重要。就是說,在平時與戰時的中間領域重視自衛隊和美軍的積極活動,推進日美防衛合作,以此可以期待發揮出與機動防衛力量的相輔相成的效果。因為,在前面提到的2010防衛大綱中闡述的防衛力量的3大作用,通過自衛隊與美軍積極活動並加強合作所收到的效果將是非常巨大的。

例如,在“實效性的遏制與應對”方面,通過設施的共同使用、共同訓練和演習、警戒監視,強化基地的牢固性、提高部隊的快速反應力、實戰能力以及聯合作戰能力,並充分明示遏制及應對能力,有望通過日常持續監視收到機動遏制的效果。此外,繼2004年蘇門答臘島海嘯災害之後,在2011年東日本大地震時,美軍和日本自衛隊都充分展示了各自極高水準的搶險救災能力。以日美這種高強能力為中心,通過同周邊地區的災害救援合作,推動“亞太地區安全保障環境的進一步穩定”,也是非常重要的。就這樣,在機動方針的指引下,加強日美防衛合作,在今後亞太地區安保問題上,日美同盟發揮的作用將具有重大意義。

今後的課題:美國的軍費削減與應對A2/AD

眾所周知,目前美國正欲削減國防開支。特別是因為在11月的規定限期內特別委員會沒有達成協議,所以根據2011年夏天通過的預算管理法,國防費用總額很有可能在今後10年間將被削減近1兆美元。在考慮今後日美同盟問題時,美國削減軍費問題是不可避而不談的,但從結論而言,這給亞太地區安全保障帶來的消極影響不會太大。

即使削減軍費,亞太地區仍是美國的戰略重點

首先,此次即便強制實行軍費削減,它與美國歷史上的大規模削減軍費相比也屬於小規模。根據美國智庫史汀生中心的報告,美國的國防費用在朝鮮戰爭後削減了31%、在越南戰爭後削減了28%、在冷戰結束後削減了31%,而此次即便強制執行削減,削減率也只有17%,如果不實行強制削減,削減率則只有8%左右。

其次,美國的軍費從9.11恐怖事件前的3,500億美元,成倍提高到了今天的7,000億美元水準(不考慮物價變動因素的名義數值)。值得注意的是,在這一激增期間,美國的戰略優先點是“反恐戰爭”,重心不在亞洲。但是,2012年美國防部發表的《國防戰略指針》明確提出,現在美國的戰略重心在亞太地區。這一方針將多大程度反映在現實資源分配上,有待對2月6日發表的2012財年國防預算案及議會討論通過後的國防預算進行詳細分析。但是,考慮到軍費預算擴大時期被排在次重要位置的(亞太)地區,在軍費預算緊縮的現在,被排上了最重要的位置,所以不必對形勢悲觀失望。

第三,是在國防費用擴大的10年間,美國的許多裝備已經實現了現代化。空軍已經完成了F-22和C-17飛機的採購。海軍正在建造F-18E/F超級大黃蜂艦載戰鬥攻擊機和大量的阿利-伯克級宙斯盾驅逐艦。海軍陸戰隊完成了MV-22魚鷹式傾轉旋翼機的開發。今後,F-35的開發能否順利進行還存在很多不穩定因素,但10年來美國籌置的這些裝備,將對今後亞太地區的安全保障發揮巨大作用。

如果說有值得擔心的因素,那就是因戰略衝擊造成的優先順序的調整。例如,上述的《國防戰略指針》中稱,“從西太平洋及東亞到印度洋及南亞地區,不斷創出一個變化萬端且課題與機會同在之弧”,可以認為這句話是2001年版QDR中提出的“不穩定之弧”的復活。實際上,在2001年版QDR發表前不久發生的9.11恐怖事件之前,當時的美國布希政權與現在的歐巴馬政權一樣,打出了“重視亞洲”的戰略。但當時的9.11事件促使美國調整了戰略,所以應考慮到如果發生同樣的戰略衝擊,那麼戰略重心的調整是完全有可能的。

駐日美軍基地的重要作用

還有一個在考慮今後日美同盟作用時不可忽視的因素,就是在這一地區,特別是針對中國正在加強的所謂反介入和區域拒止能力(A2/AD能力),即以彈道飛彈、巡弋飛彈或潛艇等阻止美軍活動的能力,應該如何應對。對此,作為A2/AD環境下的綜合作戰概念,QDR2010提出了美軍將構築“海空一體戰”的構想。而且,作為包含此項內容的作戰方針,美國參謀長聯席會議提出了“聯合作戰介入理念”,並於2012年1月正式公佈。

為構築A2/AD環境中的作戰理念,駐日美軍基地發揮著極其重要的作用。因為,駐日美軍基地在A2/AD能力範圍之內,它在對抗A2/AD能力的同時,為美軍在戰區的展開發揮著不可或缺的作用。今後美軍仍然希望日方保持作為前方基地的重要地位,這在QDR2010中也有明確的表述:“前方部署及輪換部署的美軍今後繼續是有效且必需的”,“我們不能到了需要的時候再去單純地“激增”信賴感和聯絡”。當然,為了在A2/AD環境中使前方基地繼續有效,有必要提高應對A2/AD攻擊的堅固性。從這個意義上講,日美防衛合作具有極其重要的意義。

  • [2012.03.21]

防衛研究所政策研究部主任研究員。喬治華盛頓大學大學畢業,1997年任防衛廳防衛研究所助手。2009年4月開始任現職。主要著作有《何為日美同盟》(世界和平研究所編,北岡伸一、渡邊昭夫監修)第3章《美國擴大遏制的實情》

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