專題 中國崛起進程中的外交戰略
權威主義中國對外政策的變與不變

青山瑠妙 [作者簡介]

[2012.09.24] 其它語言:ENGLISH | 日本語 | 简体字 |

一般認為,現今的中國,國內不同的集團群體基於各自的利益參與政策制定,處於一種“被割裂的權威主義體制”之中。這樣的體制對中國的對外政策產生了怎樣的影響?請看早稻田大學的青山瑠妙教授的分析。

存在感與日俱增,中國外交重新定位

亞洲太平洋的地區形勢可謂瞬息萬變。美國一轉將中國拉入國際社會的“接觸(engagement)”戰略,遏制中國崛起的姿態日漸突出,對此,我們可以透過去年秋天美國宣布“回歸亞洲”而略見一瞥。美國在經濟上積極推進泛太平洋戰略經濟夥伴關係協議(TPP),在軍事上,加強了與亞洲同盟國之間的軍事合作。以美國的這種外交攻勢為背景,給人的印象是美中爭奪地區影響力的抗爭逐年升溫,愈演愈烈。

最近二、三十年,中國經濟取得了飛速發展。2010年中國的國內生產毛額(GDP)超過了5兆美元,超過日本,一躍位居美國之後,排名世界第二名。而邁向經濟大國的中國與周邊國家的關係,卻自2005年之後屢屢傳出不和諧音符。其中與菲律賓、越南圍繞南海主權的對立尤為激烈。在東海,2010年9月,尖閣列島海域(中文名釣魚島海域)發生了中國漁船衝撞日本海上保安廳的巡視船事件,致使一時好轉的日中雙方的國民感情一下跌到了谷底。在黃海,中韓兩國圍繞海洋主權問題的對立也僵持不下。不僅如此,2011年9月,與中國一直關係良好的緬甸政府突然宣布暫停密松大壩的建設。

區域形勢的變化使中國政府不得不重新考慮對外政策。中國在國際社會上的存在感與日俱增,在這樣的背景下,對於中國此前採用了怎樣的對外政策、現在又作了怎樣的選擇這類問題的理解,已具有日益重要的意義。“碎片化的權威主義體制”這個說法由來已久,而時至今日,中國國內越發多樣化的利益群體,都從各自的利益出發參與到對外政策決策中來。改革開放政策已經實行了30餘年,中國加入世界貿易組織(WTO)也有10年,如今,權威主義體制下的政策制定過程也發生了巨大的變化。

本文將以上述背景為前提,分析2012年3月召開的中國人民政治協商會議第11屆全國委員會第5次會議和第11屆全國人民代表大會(以下簡稱全國人大)第5次會議上的討論,同時對照迄今的對外政策,嘗試梳理出國內外壓力下中國對外政策的方向性與特徵。

全國人大和政治協商會議所明確的對外政策

2012年3月3日至13日,政治協商會議第11屆全國委員會第5次會議在北京召開,3月5日至14日,第11屆全國人大第5次會議在北京召開。同一時期,各個地方的人民代表大會(以下簡稱地方人大)和政治協商會議也紛紛在各地召開。

對於這兩個會議,日本和美國的傳媒主要將報道的焦點對準了軍費的增加、2012年經濟增長率目標從2011年的8%降低至7.5%、以及有關下一屆共產黨領導層人選之一的薄熙來的去留問題,而對於會期中討論的中國對外政策則未給予太多關注。然而,兩會上提及的對外戰略,是在美國提出回歸亞洲政策以及中國與周邊國家關係惡化導致圍繞中國的國際關係變得更加嚴峻之後,中國政府首次發表的施政方針,因此具有十分重要的意義。

像往年一樣,在全國人大的開幕式上,溫家寶總理作了政府工作報告,在全國人大和全國政治協商會議的會中,外交部長楊潔篪、商務部長陳德銘和中國人民銀行行長周小川等主要部門負責人還召開了記者會。在政府活動報告和記者會上明確的對外政策中,有以下4點特別值得注意。

(1)2012年度的國防費用與上一年度相比增加了11.2%,新增6,702億7,400萬元(約合8萬7,000億日圓)。

(2)將對外政策概括為:“將國家的主權和安全放在首位,與各國合作,促進有關於全球治理工作的改革,樹立良好的國家形象”。為了實現這一政策目標,重視以G20(20國集團)為代表的多邊協議平台,促進國際經濟、金融體制改革,推進自由貿易協定(FTA)和地區一體化等,這些戰略性的進展也得到了明確。

(3)呼籲必須加強中國企業海外投資的風險管理以及確保海外中國人安全。

(4)會議期間,“全國海島保護規劃”得到國務院批准並付諸實施。

出席全國人大的溫家寶總理(右)與胡錦濤主席(2012年3月14日,圖片:Mark Rarlston/AFP,時事)

從以上內容可以看出,全國人大出台的對外政策基本上沿襲了以往的政策,沒有進行根本性的政策變動。楊潔篪外交部長在去年年底回顧2011年外交時總結道:“推進國際體制的改革,創造有利的周邊環境,穩定與主要大國的關係,深化同開發中國家的團結合作,維護中國在西亞及北非的國家利益,為公共外交做出了重大貢獻。”由此可見,此次的對外政策基本上是按照去年對外方針的形式提出來的。近年來,中國扮演了世界經濟牽引力的角色;不僅如此,中國還通過加強與世界多個地區和國家的經濟關係,不斷謀求提昇在國際社會的存在感。在這樣的背景下,中國政府欲通過延續迄今的外交戰略來應對美國的外交攻勢,從某種意義上來說也是十分自然的趨勢。

另一方面,周邊環境的變化使中國的對外政策發生了一定的變化。中國政府認為中美關係的對立越發明顯,崛起的中國將會遭遇更大的阻力。從這種認識出發,中國政府更加強調了公共外交的重要性。此外,還提出了維護中國在海外的經濟權益這一全新而緊迫的課題。

在避免摩擦,運籌帷幄的同時,中國意欲通過加強與多個地區和國家間的經濟合作,發揮在國際熱點議題和多邊協議平台上的領導能力,提高在國際社會的影響力。為了實現這些目標,作為外交政策的課題,中國政府最近十分重視確保安全主權、經濟合作、公共外交、保護海外中國企業和中國人等問題。

外交原則與“核心利益”的曖昧性

權威主義體制下的中國,中央領導層有關對外政策的方針是最為重要的。雖然國際形勢發生了變化,中國政府卻未根本轉變對外戰略,其原因就在於中央的外交原則沒有改變。

自1978年實施改革開放政策以來,外交一貫要服務於經濟發展。但是,到了2006年前後,在中國國家利益的表述上,除了歷來的經濟發展,又新加了“國家主權、安全”這兩項內容。在2006年8月召開的中央外事工作會議上,國家主席胡錦濤講道:“中國的外交應當為維護國家主權、安全、發展利益而發揮作用”。“維護國家主權、安全、海洋權益”這類詞句原本是海軍和國家海洋局在政策文件上使用的,而在2006年以後,外交也被賦予了這種的作用,此可謂是一個政策性轉變。今年3月“全國海島保護規劃”的實施,也可稱是這個政策性改變的延伸。

中國政府從未明確地闡述過本國的外交政策戰略。雖然“主權、安全、發展”被定為外交原則,但卻十分曖昧。為此,在國外引發了很多疑問。《紐約時報》在2010年3月報道稱,中國的高官在非公開場合說“南海是中國的核心利益”。其後,美國學者麥克•斯溫(Michael D. Swaine)否定了《紐約時報》的報道。但因《紐約時報》的報道,國際社會對“何為中國的核心利益”這個問題的關注度大大提高。

以回應國外疑問的形式,《環球時報》(2011年8月)論述道,發展之路、臺灣、西藏這三項正是中國的核心利益。2011年9月6日發布的政府白皮書中,列舉了“主權、安全、領土完整、國家統一、中國的政治制度、可持續發展的保障”這六項核心利益。2012年1月17日的《人民日報》更是將尖閣列島(釣魚島的日本稱呼——譯註)列為中國的核心利益。最終,對於“中國的核心利益究竟是什麼?”這個問題,中國政府依然沒有給出明確的回答,至今眾說紛紜。

多樣化外交政策的利弊與主張

另一方面,中國外交原則中的曖昧性對中國對外政策的決策和實施也產生了莫大的影響。

多樣化多層次的對外政策與海洋主權問題

從建國初期開始,中國的政策立案機制就分為兩個層面。中央領導層負責決定國家的對外戰略原則、基本方針,以及重大問題的對外政策;而制定和管理執行日常具體政策,則屬於各部委、各地方政府的職責範圍。中央部委、地方政府和企業,在涉及有關對外政策方面,從各自的利益出發解釋外交原則並努力推進各自的對外政策,因此中國國內實施的對外政策是多樣化和多層次的。

海洋主權問題是展示中國對外政策多樣性的一個典型實例。自維護國家主權與安全被作為國家利益提出以後,中國與相關國家間圍繞海洋主權問題發生的摩擦急劇增多。拿最近發生的事件來說,據稱2011年3月,菲律賓包租的一艘調查船遭到中國巡視船的妨礙,同年5月,越南探測船的調查用光纜被中國的巡視船切斷。2012年3月16日,中國的兩艘海監船“海監50”“海監66”在尖閣列島(釣魚島的日本稱呼——譯註)附近巡視,並在日本的毗連區內航行,使日中間的摩擦再次表面化。在上述強硬姿態之外,還可以透視到中國的另一面,即摸索在有爭議地區進行共同開發,以及探討安全保障領域的合作。2010年末起,在事務層面開啟了關於落實《南海各方行為宣言》的協議,並成立了聯合工作組。2011年11月舉行的東協(ASEAN)與中國的會談上,溫家寶總理呼籲擴大務實合作,倡議成立中國-東協海上合作基金,並表示中方願意出資30億元(約合360億日圓)。

聲張對外政策利益的平台:全國人大與政協會議

政治協商會議是擺設用的“花瓶”,全國人大是“橡皮圖章”——就像這兩句話諷刺的那樣,公眾普遍認為全國人大和全國政治協商會議在中國的政治程序中均沒有多大的影響力。但是,近年來,全國人大和全國政治協商會議在政策決定過程中的作用也發生了巨大的變化。

全國人大和全國政協的代表和委員是從各個行業和行政機關中選出的,他們的工資也由所在單位或政府支付。他們既是國民的代表,也是所屬組織的代表,在這樣的“雙重身分”制度下,代表和委員們很容易成為利益代言人。加之這2個會議是中國國內十分重要的會議,近年來中國傳媒對會議的報道也十分火爆。於是,儘管全國人大和全國政協會議的提案目前還難以直接體現並轉化為實際法律或政府的政策,但兩會已化為各個部委、地方政府、企業乃至非政府組織角逐政策主張的舞台,成了代表們為實現各種政策而進行輿論造勢的絕好機會。3月份的各地方人大和政治協商會議上也是如此。

現行對外政策的“受益者”成了對外政策強有力的推進派,極力維護現行對外政策。政協委員、人民解放軍中將孔瑛和政協委員、海軍少將尹卓等人在國內傳媒上表示強烈贊同擴張軍費。他們強調中國幅員遼闊、海岸線綿長的角度,強調更新落後於已開發國家的武器裝備和提高軍人生活水準的必要性,認為中國的國防費用還遠遠不夠。

全國政協委員、軍事科學學會副秘書長羅援提議,為維護國家海洋權益,應當設立國家海岸警備隊、增設南海特別行政區,並發表南海白皮書等等。

海南省也發出了同樣的呼聲,因為南海的開發強烈關係到自身的發展。海南省政協委員、中國南海研究院院長吳士存提倡開發南海的有爭議海域;海南省人大代表、海南省海洋漁業廳廳長趙中社主張,包括油田、旅遊、漁業等在內,應努力將海南省打造成南海開發的基地;海南省人大代表、海南省長蔣定之強調了海洋經濟的重要性,呼籲加強石油開發、漁業、海洋法律的執行等。

新的觀點主張層出不窮

那些之前與重要對外政策毫無關聯的部門,為了在政策中獲得切身利益,也開始積極地發表意見。例如,全國政協委員、國家林業局副局長印紅認為,林業是提昇國家形象的有效手段,能夠為公共外交做出貢獻,主張應該將林業納入對外援助項目之中。

那些在網路上飽受抨擊的部門也利用傳媒報道來全力製造輿論。2011年11月16日,甘肅省慶陽市幼稚園接送兒童的校車與卡車發生正面相撞,導致21人死亡。這件事在網上引起強烈反響,與其對外援助,不如優先本國的發展,應該實施與國家實力相符的援助這種論調日益高漲。為此,商務部國際貿易經濟合作研究院研究員梅新育極力反駁,強調對外援助是中國企業的入場券,它還有助於提昇中國在國際社會的發言權。

溫家寶總理在全國人大作政府工作報告(2012年3月5日、圖片:Adrian Bradshaw/EPA・時事)

以蘇丹的中國人綁架事件為代表,海外接二連三地發生的中國人遭綁架事件。利比亞政變也導致的3萬多中國人的大規模撤離行動。為此,使維護海外中國企業、中國人的安全與權益也開始成為政府的外交課題。此次兩會期間與此相關的新的提案也被提了出來。政治協商會議外事委員會副主任、北京大學世界現代化過程中心的研究員韓方明強烈主張,中國應該模仿美國黑水保安公司(Blackwater USA),認可中國的保安公司走向海外。另外,全國人大代表、中國電力建設集團總經理馬宗林、全國政協常務委員、中國國際貿易促進委員會會長萬季飛等人呼籲,應當建立國家級預警機制並整頓立法。

全國人大和全國政協每年接到的議案、提案超過萬件,但它們當中只有極少數能夠反映到現實的政策之中。不過,圍繞這些提案所做的兩會報道,在創造輿論以擁護對外政策方面發揮了重要作用。

“討論,但不決定”使對外政策僵化

中國已不再是整體劃一的社會,涉及到對外政策時,地方、各部門乃至學者也都發出了各種各樣的聲音。最近20年間,中國的決策方式發生了巨大變化。

在權威主義體制下,中央領導層的政策方針在左右對外政策方面依然具有最重要的意義。另一方面,中央政策方針的曖昧性、具體政策決定交由各部委負責。這種中國式的政策決定方式,產生出多樣化的、時而是互相矛盾的對外政策。

既得利益階層的出現,更使得中央層次上的利益難以調整。在很多場合,中國沒有一個統一而明確的中央政策,一直處於一種所謂的“討論,但不決定”的狀態之中。於是,以現行外交政策的“受益者”為中心,存在著一些強烈擁護並推進現行對外政策的部委和地方政府。“特殊利益集團”一詞,是在2006年12月召開的中國共產黨第16屆中央委員會第6次全體會議時首次提出的。既得利益階層割裂了國家的政策,阻礙了中國增長模式的結構性轉變。這樣的現象不僅限於國內政策,對外政策中既得利益階層的存在,使中國的對外政策日趨僵化。

目前,中國政府正沿襲既有的對外政策方針,避免對外摩擦,提昇在多邊協議場合的話語權,並試圖通過促進經濟關係和經濟合作來擴大影響力。這樣的對外政策若要取得成效,就必須在強有力的政治決斷之下向國內外展示明確的政策遠景,果斷進行國內的利益調整。同時,提高政治體制的透明度、引進行政監督機能等一系列的政治改革也迫在眉睫。

標題背景圖:Adrian Bradshaw/EPA・時事

  • [2012.09.24]

早稻田大學教育•綜合科學學術院教授。專攻國際關係論、現代中國外交。1999年慶應義塾大學研究所法學研究科博士課程結業。2005年—2006年,史丹佛大學客座研究員。著有《現代中國的外交》(慶應義塾大學出版會,2007年)等。

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