專題 日本新興政治勢力研究
民主黨充其量只是自民黨的附體轉世

T・J・彭佩爾 [作者簡介]

[2012.09.07] 其它語言:ENGLISH | 日本語 | 简体字 |

自2009年民主黨奪取政權已經過去3年,卻仍然看不到政治改革得以實現的希望。加州大學研究日本政治論專家T・J・彭佩爾教授在本文中比較了民主黨和自民黨的內部結構,指出了兩者的相似之處,並試圖探尋今天日本政治的問題所在。

選民期待真正的變革

2009年9月,民主黨在眾參兩院獲得過半數的議席,鳩山由紀夫首相率領的民主黨政權成立時,國民的期待頓時高漲起來。在自民黨獨攬政權的20年間,日本的國內生產毛額(GDP)在世界的佔有率從18%下降到8%。這實際意味著日本在二十世紀六十年代以後的經濟增長被完全抵消。在這一過程裏,日本將東亞第一經濟大國的地位拱手讓給了中國。如今,中國成功實現了日本在二十世紀六十年代至七十年代達到的10%的年增長率。這期間,面對少子老齡化、公共債務增加、失業率上升、貧富差距擴大等國內問題,自民黨並沒有拿出有效的對策。日本“失去的十年”繼續延長,這20年成了社會消沉乏力、行政功能不健全以及對政治失信蔓延的20年。

民主黨自1998年成立以來穩步擴大了選民的支持,2007年在參議院選舉中獲勝,2009年又在眾議院選舉中獲得了大大超過半數的議席,終於推翻了自民黨政權。民主黨勝利的一個重要原因,是公開承諾削減自民黨政權時期在公共事業上造成的稅金浪費,在“從混凝土到人”(指政府工作重心從公共設施建設向保障國民安心安全的生活轉變——譯註)的口號下重新分配預算。所以,選民們期待新生的民主黨政權從根本上改革停滯不前的國政,引導他們走向一個充滿經濟活力的時代。這當然是合情合理,無可厚非的。

民主黨政權啟程:前路多險阻

然而,鳩山首相上任不久便提出讓美國海軍陸戰隊從沖繩撤退,於是遭到了美國國防官員的猛烈批判。隨後又因為偽造超過4億日圓的政治捐款記錄以及暗中接受母親提供的巨額政治資金而受到傳媒的抨擊。不僅如此,鳩山政權下實施的事業甄別,僅完成了當初3兆削減目標的四分之一強,燃油稅減稅的諾言也未能付諸實施。

2010年6月繼鳩山氏之後就任首相的菅直人也如出一轍。菅首相在2010年7月參議院選舉前夕突然提出要將消費稅增加一倍。這一發言讓民主黨的議席毫無懸念地跌至半數以下,其後果,造成了民主黨要通過任何一項法案,都不得不取得自民黨等在野黨支持的被動局面。

3.11東日本大地震以及隨後發生的海嘯和核洩漏事故,將民主黨在危機管理方面的無能暴露無遺。地震災害後,國民和評論家們都希望政府拿出一個復興東北的全面計劃,並且期待著在這一過程中會展示出一個凝聚日本的全新國家目標。然而,時至今日也未能實現。不僅如此,地震之後的霞關(日本中央政府機關集中地——譯註)和永田町(日本國會、首相府等的集中之地,政界的代名詞——譯註)醜態百出。各個省廳只顧維護自己的利益,沒有為國家目標而通力合作。主要政黨均為黨的利益和政策爭論不休,在二戰結束以來單獨發生於日本的最大的危機面前,他們依然拒絕暫時擱置爭議一致應對災難。

在分析民主黨為何手握政治主導權卻無力切實發揮領導能力時,可以讓人想到有以下一些因素。例如,剛從自民黨那裏奪取政權的民主黨經驗不足,內閣大臣們對行政還不熟悉。此外,由於民主黨上台大批特批官僚主導的政治統治,導致了對政治主導的過分追求,民主黨高層甚至對一些瑣碎的事務都要進行毫無責任的干預,這也是原因之一。這三年來,在普天間基地遷移、尖閣列島、福島核電廠事故等問題的處理上隨意草率,應對不力,如果由經驗豐富的政治家負責處理這類問題,並充滿自信地和日本有能力的官僚通力合作,或許其中很多棘手的問題都能得以迴避。

2010年之後,民主黨沒能在參議院保住過半數議席,形成“扭曲國會”狀態,這也帶來了政治決策的遲滯。而且3.11大地震的影響和危害太過巨大,無論是哪個政權,恐怕都會因為問題的複雜性而不知所措,不得不採取言行不一、相互矛盾的舉措。不可否認的是,對民主黨來說,這些不利條件無疑成為了推行新政策的障礙。然而與此同時,民主黨所存在的問題,僅憑這些因素是無法解釋清楚的,筆者認為還有更深層次的結構性問題。

“政治分肥”與“提高生產率”並存的自民黨時代

從根本上說,民主黨是由許多理念不一的政黨和集團的聚合而成的,他們希求的是方向性各不相同的政策。也就是說,作為一個政黨,擺在最首要位置的應該是什麼?民主黨內部對此沒有形成一個統一的願景。這種不協調最突出地表現在受到特殊對待的黨內核心人物小澤一郎(注1)的立場上。小澤此前多次妨礙黨內高層指導部及指導部提倡的政策。但這不僅限於小澤一人。黨內一直存在著反對勢力,並且從未出現過一個能夠以充分的權威(或實力)壓制反對派並確保自己的指示得以執行的領袖人物。

黨內的不協調正是給自民黨帶來滅頂之災的主要原因。我曾在《政治分肥與生產率之間——自由民主黨的瓦解》(“Between Pork and Productivity: The Collapse of the Liberal Democratic Party” Journal of Japanese Studies, vol. 36, no.2, [summer 2010 ] pp. 227–54)這篇論文裏指出,從自民黨成立那一刻起,自民黨議員就代表了兩個不同的要素。一個是被稱作“生產率”派的集團,他們最為重視官僚主導的產業政策和大企業的技術革新、以及通過積極開拓出口市場最大程度地創造日本經濟的增長機會。

然而,重視“政治分肥”的議員們對自民黨來說同樣是不可或缺的。他們看重的是公共事業、郵政事業,中小企業和農業保護,以此在地方選舉區靠預算分配確保有形利益。要把“政治分肥”與“生產率”這兩個互相矛盾的支持基礎硬性結合在一起,就必須保證政府的要職由保守勢力把持,保持持續的經濟增長,而結果,自民黨和日本政府必須持續不斷地擴大可供使用的預算財源。以上三點缺一不可。

自民黨執政的前35年(1955-90年)裏,這一模式十分奏效。日本經濟的繁榮使自民黨得以維續政權,自民黨的統治同時又支撐了日本經濟的發展。但是,日本飛速的經濟發展卻從根本上改變了日本社會。速度驚人的經濟增長造就了一批比賦予自民黨政權時的選民們更加富裕、健康、長壽,富於都市氣息,消費慾望更強的選民。而且,那些過往在日本獲益最大的企業中止了主要在日本國內進行的生產,把生產基地轉移到了東亞以至整個世界。

然而,自民黨無意出台相應的政策來適應新的需求,沒有向這類新型選民積極展示自己的意志。因為這樣的努力意味著會遭到歷來有望獲得大量選票的選區以及佔據黨內多數要職的“政治分肥”型政治家們的反對。於是,許多利益集團和政府部門便獲得了對自己反對的政策行使決定性否決權的權力。泡沫經濟破滅後,這一問題變得尤為突出,自民黨幾乎變成了單純的“政治分肥”型政黨。政府增加了借款,並將豐厚的回報提供給有限的部分選民,其結果導致了財政赤字和公共債務持續增加。

雖然不受大多數自民黨議員“待見”,但小泉純一郎首相還是對一直受到保護的經濟部門、建設及道路“族”利益集團、不良債權和郵政事業等進行了卓有成效的改革,果敢地對“政治分肥”型的統治發動了挑戰。由於自民黨內一致認為小泉對傳媒的巧妙利用,以及由他來擔任黨魁有利於維持自民黨政權,這使小泉能夠省略傳統的黨內通氣和政黨間的意見協調等程序,得以直接與民眾對話。

在2005年的選舉中,小泉發揮他的戰術才能,為自民黨贏得了壓倒性的勝利,並在率領面貌全新的自民黨推進改革政策、恢復重視“生產率”路線上,佔據了無比的優勢地位。這是一條和都市型的、崇尚消費的選民居多的日本現狀相吻合的路線。然而,小泉未能鞏固自己的歷史性勝利,在不到一年的時間裏,自民黨的領袖又一次換成了那些不諳經濟的首相們。這些人費盡心機力圖逆轉小泉的改革,使“政治分肥”和保護利益團體的政治再度死灰復燃。

改革?還是維持現狀?

民主黨開始擁立選舉候選人時,在城市獲得的選票遠比地方多。例如2003年和2004年的選舉,雖然自民黨在地方佔據了有利地位,民主黨卻在城市的選區中擊敗了自民黨。但是,在2005年的眾議院選舉和2007年的參議院選舉中,民主黨和自民黨在地方和城市的得票率基本相同。最終民主黨是靠著滲透“地方”這個自民黨的堅固要塞而並非通過提昇在城市的得票率獲得了過半數的議席。小澤和他的選舉戰略使許多“小澤派年輕議員”以民主黨候選人的身份當選,成功獲得了以往單靠城市選民無法實現的過半數議席。然而,作為贏得選舉的代價,民主黨一貫的經濟政策被打破,並且失去了日本重新走上重視“生產率”路線所必需的政策轉換的時機。

鳩山政權2010年度預算在轉瞬之間被推翻,便是一個典型例子。原本計劃凍結的200件高速公路計劃中,實際凍結的僅有4件。報道稱,前原國土交通大臣做出的凍結決定之所以被推翻,是當時的小澤幹事長出面干預的結果,因為小澤在選舉中響應了地方要求繼續建設的訴求。當然,最高法院做出了參議院選舉中有利於地方的一票之差(每張選票的分量差異——譯註)是不公平的裁決,如果能夠按照這個結論進行制度改革,那麼根植於日本地方的政治力量應會得到削弱。但是,修訂選舉制度希望渺茫,經濟政策對誰有利由政黨政治決定的狀態仍在繼續。

至少野田佳彥首相似在消費稅增稅法案、參加泛太平洋戰略經濟夥伴關係協議(TPP)談判等方面,力圖積極推進政策的制定。在探論參加TPP談判之初,野田首相承諾將採取措施恢復日本農業活力,提高國際競爭力。為平息反對美韓自由貿易協定(KORUS)的韓國農民的憤怒,韓國政府也採取過類似的措施。(韓國的措施得以奏效,2011年農產品的出口比4年前增長了一倍。)增強日本農業國際競爭力的努力是合乎情理的。世界農業市場的規模2013年預計將超過2兆美元(《日經周刊》2012年4月30日)。但是,農林水產省既無意改革長久以來集中於服務國內市場的日本農業,也不鼓勵農戶開拓利基市場擴大農產品出口。2009年日本農產品產量位居世界第5位(前四位是中國、美國、印度、巴西),而同年的農產品出口額卻只有30億美元,遠遠低於韓國,農作物的貿易赤字接近500億美元(《日經周刊》2012年4月16日)。

改革工作尚待繼續

野田首相提出了種種政策,試圖削弱民主黨內和社會上的反改革勢力,然而與十年前小泉時期相比,阻力有增無減。民主黨內沒有形成“將野田推為黨魁有利於民主黨在選舉中獲勝”的共識。野田首相不像小泉那樣能夠得心應手地駕馭媒體資源,國民也不像支持小泉那樣支持野田。

民主黨的支持率跌破了25%,而自民黨的支持率也不會好到哪裏去,傳媒和國民最近對橋下徹和大阪維新會的也就不足為怪了。和小泉一樣,橋下也對傳媒瞭如指掌,展示出積極主動的決斷力,營造出一種富於活力又充滿都市氣息的氛圍。如果利用他與小澤和石原東京都知事的關係,維新會有充分可能成為新的全國性政黨的核心。但是,即便這樣的政黨產生,黨內也實現了團結一致,它會否將日本經濟的重生擺在最優先的位置則還不得而知。因為目前來看,橋下的關心似乎主要集中在核電廠問題與提高行政效率以及如何削弱中央對地方的支配等方面。

今天的日本政治經濟,最需要的是在這個競爭日趨激化的世界,創造出能夠產生新的需要和新的工作機會的增長模式。妨礙這個過程的因素有很多,其中之一就是民主黨的內部分裂。日本在過去25年間有18位首相陸續登場,恐怕除了小泉以外,沒有一位首相有足夠的影響力能留在人們的記憶裏。凝聚議員的方法,或是用黨內除名進行恐嚇,或是以將來的回報換取忠誠,或是這兩種方法雙管齊下。只要能這樣做的黨魁不出現,日本的政治將仍舊方向迷茫,繼續搖擺不定,反覆無常。

不管是黨內還是全國,民主主義中,利益衝突、權力鬥爭和反對勢力都是現實存在的。而且民主主義必須時常保持多數派的統治和對少數派的尊重這樣一個平衡。但是,尊重黨內持不同政見者和國內少數派的權利,並不意味著他們可以對一切不贊同的政策行使否決權。有效的政治需要適時的決斷,而決斷必然產生出贏家和輸家。日本的政治能否向著有效的統治邁進,是今天的日本所要面對的最重要的課題。

(原文英語, 2012年5月末)

  • [2012.09.07]

加州大學柏克萊分校教授。專攻日本、亞洲等地域研究及政治經濟學。在哥倫比亞大學取得政治學博士學位。歷任康乃爾大學東亞研究項目負責人、華盛頓大學教授等。主要著作有《Remapping East Asia: the Construction of a Region》(無日譯本,重畫東亞版圖——地區的構建)、《Beyond Bilateralism: US-Japan Relations in the New Asia-Pacific》(無日譯本,超越雙邊主義——新的亞太地區的日美關係)等。

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