專題 東亞地區新的國際環境
東亞海洋權益之爭與海上執法部門

鶴田順 [作者簡介]

[2013.02.08] 其它語言:ENGLISH | 日本語 | 简体字 |

圍繞南沙(Spratly)群島與尖閣諸島(釣魚島——譯註)的主權問題,東亞海上的國際爭議和對立正愈演愈烈。海上保安大學副教授鶴田順將就處於最前沿的海上執法部門行使權限的方式方法做一番考察。

近年來,東亞海域內各種圍繞海洋權益的國際爭議和對立問題頻發,並呈現出愈演愈烈之勢。南支那海(南海——譯註)位於太平洋與印度洋之間,既是具有重要戰略意義的一個海域,也是國際物流領域重要的海上通道,並且擁有豐富的漁業資源以及磷礦、石油和天然氣等天然資源,這裏的問題尤為嚴峻。

各國在南支那海的爭議與對立

在南支那海,中國、臺灣、越南、馬來西亞、菲律賓和汶萊都聲稱對位於越南和菲律賓之間的南沙群島(Spratly Islands)擁有主權,此外,中國、臺灣與越南均主張對位於中國海南島以南的西沙群島(Paracel Islands)擁有主權。圍繞這些島嶼,各方採取了各種行動,諸如憑藉實力奪取或占據島嶼;在島上修建觀察站、跑道和碼頭;單方面宣布禁止在島嶼周邊海域從事漁業活動;扣留外國漁船、逮捕並拘留漁民等等。另外,藉著打擊外國漁民捕魚行為之機,各國政府的軍艦和公務船在海上直接對峙的事件也層出不窮。

比如,2009年3月,在海南島以南約70海浬海域,中國人民解放軍海軍的偵察艦、中國國土資源部國家海洋局中國海監總隊(海監)的公務船、農業部漁業局漁政檢查隊(漁政)的公務船等接近並包圍了美國海軍的監測船「無瑕號(USNS Impeccable)」,阻礙其航行,並要求其離開該海域。另外,2011年5月,在海南島以南約320海浬,越南中部以東約120海浬海域,中國海監公務船甚至以「在中國管轄海域執行正常的維權活動」為由,切斷了越南資源勘探船的電纜。還有,2012年4月,在菲律賓呂宋島以西約100海浬南沙群島斯卡伯勒礁(Scarborough Shoal,中國稱黃岩島——譯註。中國、臺灣和菲律賓均聲稱對其擁有主權)海域,菲律賓海軍艦艇對中國漁船實施了登船檢查,導致此後約2個月時間內,菲律賓沿岸警備隊的公務船與中國海監和漁政等部門的公務船一直在該海域對峙。

通常來看,中國的海監和漁政並非軍事機關,而是一個從事海上執法等行動的部門。1982年《聯合國海洋法公約》獲得通過後,中國政府建立了海上執法體制。除了在國土資源部國家海洋局成立執法部隊外,還著手構建了漁業相關行政部門,促使執行漁業相關法令的部隊實現了組織化管理。目前,中國政府的海上執法行動由海監、漁政、交通運輸部中國海事局(海巡)、公安部公安邊防海警總隊(海警)、海關總署緝私警察(海關)等五個行政部門(有人稱「五龍」)負責實施。中國政府依據1992年的《中國人民共和國領海及毗連區法》將南沙群島、西沙群島和尖閣諸島等在主權問題上與他國存在爭議和對立的區域都明確劃定為本國領土,此後又在1998年和2001年分別通過了《中國人民共和國專屬經濟區與大陸架法》和《中華人民共和國海域使用管理法》,完善了旨在確保海洋權益的國內法令,切實推進了相關執行體制的整備工作。

有關「南支那海行為規範」的動向

為了緩和南支那海海域內相關各國的主權爭議和對立問題,東協(ASEAN)與中國在2002年共同簽署了《南支那海各方行為宣言》(DOC)。該宣言強調各方要遵守聯合國憲章和聯合國海洋法公約等國際法原則,尊重南支那海上的「航行自由」和「上空飛行自由」,和平解決有關主權及海域管轄權的爭議問題,保持克制,不採取任何會導致相關國家矛盾複雜化或擴大化的行動(在現無人居住的島上採取居住行動等)。同時,由於DOC是一份不具有法律約束力的文件,所以相關國家表示將繼續開展工作,推動旨在進一步促進南支那海和平與穩定的《南支那海行為規範》獲得通過。此外,2011年制定《落實DOC方針》後,各方表示,實施基於DOC的具體措施和行動的有關決定,應有助於促成各方確立具有法律約束力的行為規範。

然而,在2012年7月召開的東協外長會議等場合,針對應當納入行為規範的內容,不僅是東協與中國之間,甚至連東協成員國之間也存在意見分歧(菲律賓與越南等主張行為規範應當成為解決爭議問題的準則,而中國、泰國和柬埔寨等主張行為規範應成為有助於培養、加強相關國家互信的國際合作框架),因此且不說行為規範未能確立,東協各國甚至未能作為一個整體就南支那海問題表明統一態度。(相關報道1)(相關報道2)

另一方面,在東支那海(中國稱東海——譯註)的日本周邊海域內,除了發生在日本領海和專屬經濟區(EEZ)內的外國漁船非法捕撈行動和妨礙公務行為外,還屢屢發生中國政府在東支那海的未劃界海域勘探、開發海底資源;中國海監在日本的EEZ海域實施未作提前通報的海洋科學調查;中國海監和漁政公務船進入尖閣諸島周邊的日本領海以及「非無害航行」等事件,海上保安廳等日本政府的海上執法部門一直在應對這些事態。

各國海上執法部門的行使權限行為

如上所述,在亞洲各海域內,當各國之間發生有關海洋權益的具體爭議和對立問題時,主要是由各國政府的海上執法部門來負責應對的。那麼,海上執法部門行使權限的行為到底包含哪些內容和目的,又存在怎樣的局限性呢?

總體而言,各國政府海上執法部門行使權限的行為就是針對管轄範圍內的個人等主體適用、執行各國國內法令。各國國內法令中規定的針對「犯罪」行為行使海上執法權限具體指的是行使以下權限:確認國內法令的執行;預防犯罪;發生犯罪行為時,鎮壓、搜查犯罪事件,鎖定罪犯後,將其逮捕並移交刑事司法程序。通過行使海上執法權限,例如,阻止外國人未經許可而在本國領海和EEZ區域內實施的捕撈行動,保護、管理漁業資源,取締進出口管制物品的走私行為,阻止外國人非法登陸等等,這樣就可以確保地區秩序。

儘管海上執法部門行使權限的行為可以保衛本國領域(領土、領海和領空)的主權,消除外界侵犯領土的行為,有助於維護國家安全,但這終究只是行使海上執法權限的「效果」,而並非其直接目的。

同時,由於海上執法部門行使權限的方式方法包含了這些內容和目的,因此,過度「動用武力」,導致無法實施搜查並逮捕犯人等訴諸刑事司法程序的行為並不符合海上執法部門行使權限的目的,從國際法的角度來看,也是不被允許的。

「執法行動」與「軍事行動」的模糊界限

至今為止,就針對無視停船命令而逃跑的外國船舶「動用武力」的行為,很少有人向國際法庭等機構尋求相關法律裁定。1929年在美國與英國之間引發爭端的「The I’m Alone號事件」、1961年在英國與丹麥之間引發爭端的「The Red Crusader號事件」,以及1997年在聖文森及格瑞那丁與幾內亞之間引發爭端的「SAIGA號事件」都是典型案例。基於這些案例歸納得出的關於「動用武力」的基本觀念就是,「只要是在必要及合理的範圍內,伴隨行使海上執法權限而動用武力的行為就將得到允許」。

然而,即使是「動用武力」的主體為確保行使執法權限的實效性而採取的「動用武力」行為,在某些情況下,也可能會被認定為聯合國海洋法公約第301條和聯合國憲章第2條第4項等國際法原則所禁止的「動用武力」和「武力威懾」行為。儘管聯合國海洋法公約禁止「武力威懾和動用武力」,但允許締約國在領海、毗連區、EEZ、公海等各海域內行使針對具體事件的執行管轄權,所以即便海上的「執法行動」和「軍事行動」被解釋為兩個有區別的概念,但兩者的界限卻並不十分明確。

參考2007年時針對2000年在圭亞那蓋亞那和蘇里南之間引起爭端的「CGX事件」所做出的仲裁結果等案例,可以說,相對於在作為行使權限主體的各個國家的憲法和組織設置法等國內法令中的定位(被定位為執法部門或是軍隊),國際法對行使海上權限行為的定性更多地取決於該權限的行使是(1)在怎樣的情況下(是否是在關於主權和劃界問題上存在國際爭議和對立的海域內行使權限等),(2)基於怎樣的法律評定(被行使權限者的行為是否屬於侵犯主權行為,是否屬於國際法認定的侵權或違反義務的行為,是否屬於「無害航行」,是否違反了國內法令),(3)如何行使權限(是否通過實施逮捕等手段以訴諸刑事司法程序為目的等)。

因此,並不是說只要不是各國政府海軍而是海上執法部門行使權限的行為,就會理所當然地被國際法認定為「執法行動」,在某些情況下也可能會被認定為「軍事行動」。在東亞海域,由於各國政府的海上執法部門公務船頻頻在海上直接對峙,針對外國政府公務船(有時會相互)行使權限(比如,要求他國中止在本國EEZ內實施的未經本國同意的海洋科學調查,以及要求在本國領海內「無害航行」的公務船離去),因此針對這些行使權限的行為將會受到國際法的如何認定、是否可以說成是屬於執法行動範圍內的行為等問題,有必要根據前述(1)到(3)項標準進行整理。

為了避免各國海上執法部門公務船發生「衝突」

另一方面,在亞洲海域,由於目前各國海上執法部門公務船頻頻在海上直接對峙,因此也有必要研究對策,以防止這種對峙升級為伴隨「動用武力」的「衝突」。作為這樣的對策,參考旨在避免各國政府海軍艦艇海上沖突和妨礙行為而簽署的海上意外協議(INCSEA)(比如,1972年美蘇海上事故防止協定和1993年日俄海上事故防止協定),建立「危機管理機制」想必將是有益的做法。

作為危機管理機制的內容,下述兩項內容想必將是具有積極意義的。(1)構建一種執法官員在各國政府海上執法部門應對具體事件的現場海域內遇到「緊急情況」時可以直接利用的「相互聯絡機制」,(2)確認、設定一種執法官員可以在各國政府海上執法部門的現場海域內實現共享的「安全標準」。

為了構建(1)中所說的「相互聯絡機制」並確保其實效性,必須相互理解「哪些情況屬於緊急事態」。即便屬於「相互聯絡機制」對象海域,但如果這個海域發生了國際爭議和對立問題,就有必要應用所謂的disclaimer條款(「即便某一個締約國的海上執法部門採取基於本協定的措施,這一行為也不會對該締約國有關該海域的主張產生任何影響」等條款),就對象海域做出特別規定。此外,關於在這種情況和海域內應當採取何種應對措施,必須要通過盡可能具體的形式相互了解應當彼此聯絡的基本事項和相關方式方法等訊息。另外,針對(2),應該確認1972年海上避碰規則公約附屬「避碰規則」的實施義務,以及國際法上有關「動用武力」這種確保前述行使海上執法權限實效性行為的規定。

總而言之,為了促使這種聯絡機制的構建和安全標準的設定作為「危機管理機制」有效發揮作用,各方必須共同認識理解上述機制的設定目的、行使海上執法權限行為的內容與目的,以及其局限性。

(2012年11月15日)

  • [2013.02.08]

海上保安大學副教授。專攻國際法、國際海洋法、國際環境法。 2005年獲得東京大學研究所法學政治學研究科公法專業博士課程學分後退學。曾任海上保安大學講師,2009年起任現職。

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