專題 東亞地區新的國際環境
東協和平繁榮之路與日本

山影進 [作者簡介]

[2013.02.07] 其它語言:ENGLISH | 日本語 | 简体字 | FRANÇAIS | ESPAÑOL |

由於各方在南支那海(南海——譯註)問題上的磋商未果,導致2012年7月召開的東協外長會議成為了東協史上首屆未能發布聯合聲明的外長會議。青山學院大學山影進教授將針對東協的內在課題與日本應當發揮的作用等問題展開論述。

2012年7月,日本—東協(ASEAN)外長會議在柬埔寨召開,雙方達成協議,確定2013年為日本與東協交流年。由於2013年恰逢日本與東協建立交流關係40週年,因此將之確定為交流年也具有紀念意義。40年前,日本商品和企業在東南亞各地的“過度表現(Over Presence)”引發問題,導致當地紛紛掀起反日浪潮。尤其是馬來西亞的天然橡膠產業因日本合成橡膠出口量增加而遭受衝擊,而日本政府卻對馬來西亞政府希望日方自我約束出口行為的要求置若罔聞。於是,1973年召開的那屆東協外長會議(=AMM,當時東協的最高決策機構)對日本進行了譴責。最終,日本政府與東協之間達成協議,決定設立“日本—東協合成橡膠論壇”。這便是日本與東協建立雙邊關係的起源。

東協內部呈現裂痕

此後,儘管在經濟問題上偶有對立,但日本與東協的合作關係始終在逐漸加強。不僅如此,在構建以東協為中心的跨區域制度方面,日本與東協的關係也起了催化劑般的作用。比如,20世紀70年代末,日本—東協外長會議促成了東協擴大外長會議(PMC)的召開。20世紀90年代初,日本曾在PMC上建議將政治與安全保障作為議題,又推動了東協地區論壇(ARF)的成立。20世紀90年代末,日本提出定期召開日本—東協領導人的建議構成了東協+3(APT)機制誕生的直接原因。2008年,日本與東協簽署了全面經濟合作協定(AJCEPA),目前正致力於實現跨區域的廣泛經濟合作。

作為日本重要的合作對象,東協在進入本世紀以來發生了巨大變化。過去的東協只是領導人會議和各種部長級會議意見共識的集合體而已,但在20世紀90年代末克服亞洲金融危機、2008年通過東協憲章後,其機構和職能等方面皆煥然一新。而且,東協還力圖在​​2015年前建成由“政治與安全保障”“經濟”“社會與文化”等三大支柱構成的東協共同體。

而正是這樣一個東協,卻呈現出了“裂痕”。東協內部的“裂痕”將有何等嚴重?對日本的地區戰略又將造成怎樣的消極影響呢?

AMM的尷尬應歸咎於輪值主席國柬埔寨

2012年7月的AMM遭遇了前所未聞的尷尬局面。自成立以來,聯合聲明一直被視為彰顯東協團結的標誌,而此次卻是45年來首次未能發表聯合聲明。鑑於這一情況,人們開始就東協是否出現裂痕這一問題議論紛紛。的確,在本次AMM中,圍繞有關中國在南支那海問題上的行動的言辭,各成員國之間出現了嚴重分歧。也有觀點認為,其背景原因在於中國對東協採取了分裂行動。那麼,中國的措施是否奏效,東協脆弱的團結局面是否露出了破綻呢?

東協成員國之間的對立和意見分歧如此嚴重,早已不是新鮮事。莫如說,東協的歷史就充滿了各種內部矛盾。有些國家因為領土爭議而相互關閉了大使館,有些國家甚至在國境線附近發生了武裝衝突。然而長期以來,無論存在何種矛盾,AMM都會千方百計地尋求意見共識(妥協點),歸納形成聯合聲明。因此,將本次尷尬事件的原因歸咎於東協內部分裂的觀點未免太過單純。

有人認為,作為有責任推動會議形成聯合聲明的輪值主席國柬埔寨應對本次事件負責。據說,與中國關係緊密的柬埔寨完全沒有理會菲律賓和越南希望在聯合聲明中反映對華強硬態度的主張。縱然這是事實,但更大的問題在於,柬埔寨並未努力尋求妥協點,未能充分發揮作為主席國應當發揮的那種微妙而重要的作用。儘管其它國家的外長提出了許多妥協方案,但作為會議主席的柬埔寨外長並未同意修改本國準備的原定方案。之所以堅持原定方案,或許是因為事前已於中國進行了協商,也可能是忌諱在最後關頭做出微妙的措辭調整。無論如何,相對於中國的分裂行動,更應將未能形成聯合聲明的主要原因歸咎於柬埔寨這個缺乏靈活性的主席國。

AMM的“尷尬”事件過去差不多十天後,已在有關中國問題的表述上產生內部矛盾的東協重新確認了在南支那海問題上的對華政策。換言之,東協就早日與中國共同制定南支那海問題行為規範一事達成了共識。據說,印尼外長為各方最終達成這一共識發揮了重大作用。當然,即便東協團結一致,也並不意味著其對華影響力就會立刻增強。不過,我們不應將2012年AMM中發生的史無前例的尷尬事件視為東協的“分裂”而予以過度關注。實際上,由柬埔寨擔任主席國,於8月末召開的東協經濟部長會議(AEM)及一系列部長級會議均未受到分裂因素的影響,取得了許多成果。或許我們應該立足於更長遠的視角來展望東協的未來。

東協追求的地區和平與安全

第二次世界大戰後,東南亞各國相繼實現了獨立,但由於彼此紛爭和外部干涉等因素影響,這一地區始終處於戰亂和政治動蕩的狀態中。在這樣的背景下,為了克服彼此間的不信任,摸索穩定之路,這些國家聯合起來共同建立了東協。20世紀70年代中後期,東南亞分成了走上社會主義道路的中南半島國家與東協國家兩個體系,東南亞各國自不待言,即使對於日本來說,東南亞的和平與穩定也是一項重要的戰略目標,日本在1977年明確提出了被稱作“福田主義”的地區外交方針,承諾將援助東協,並呼籲東協國家與中南半島和平共存。

直到冷戰結束,東南亞才能迎來和平。到20世紀90年代末,所有東南亞國家都已加入東協。在東協這一體制下,東南亞地區開始走向和平與繁榮(後來東帝汶獨立,截至2012年10月尚未加入)。早在1976年時,當時的東協成員國就簽署了東南亞友好合作條約(TAC),承諾和平處理彼此紛爭,而TAC不僅構成了所有東協成員國建立相互關係的基礎,也為區外各國實現與東協緊密關係的制度化發展奠定了基礎。

戰略要點在於同周邊大國保持均衡

東協的戰略觀認為,自身與周邊大國之間的均衡交往對東南亞的和平與穩定具有關鍵意義。其中一項舉措就是以討論亞太地區政治與安全保障問題為主題的東協地區論壇(ARF)。冷戰結束後不久,日、美、中、俄等區外國家外長也開始參與其中,並形成了每年舉辦的慣例,如今已有20多個國家參與該論壇。然而,東協希望以ARF為基礎,提高亞太安全保障水準的目標卻並未取得多大進展。作為建立東協共同體的一環,東協自身正努力建設東協政治安全保障共同體(APSC),為此,除了外長會議(AMM)外,東協還召開了國防部長會議(ADMM)。2009年,邀請區外主要八國(日本、中國、韓國、美國、俄羅斯、澳洲、紐西蘭、印度)國防部長,主辦了東協擴大國防部長會議(AMMD Plus)。此外,2011年以來,美國和俄羅斯也加入了自2005年開始召開的東協領導人會議(EAS),形成了與ADMM Plus相同的成員結構(東協+8)。

就在以東協為中心的跨區域制度不斷壯大的過程中,圍繞南支那海管轄權和主權問題的對立卻如同見縫插針般愈演愈烈。針對中國對這一海域表現出的關注,東協自上世紀90年代初以來就一直保持著高度的危機意識,並呼籲制定旨在和平解決爭議的行為規範(COC)。時至今日,儘管東協與中國之間達成了若干協議,但關鍵的規範化工作卻毫無進展。中國向海洋擴張的趨勢日益顯著,與之相應的是,東南亞地區在地緣學意義上的重要性也開始得到了重新認識。毋庸贅述,這是因為東南亞環繞著連接太平洋與印度洋的南支那海和澳亞地中海(Australasian Mediterranean Sea)。假如在東協+1(中國)的框架下難以改善問題,那麼東協或許會藉助更加多邊的框架(比如東協+8的EAS和ADMM Plus)來處理南支那海問題。

力爭縮小區內差距

正如前文所述,東協正致力於在2015年前建立東協共同體,而目前最受關注的恐怕要數東協經濟共同體(AEC)的進展情況了。東協不僅引領了東亞的經濟融合,也對整個東亞的經濟融合產生了巨大影響。從這一點考慮,我們也不得不關注AEC的未來。本來,東協已在1992年就建立自由貿易區(AFTA)達成共識,並於2003年完成了最初的目標。鑑於這一背景,又提出了建立AEC的計劃,旨在實現進一步的融合。

形成AEC後,東協將變成一個單一市場、單一生產基地。為了實現這一目標,東協正以東協產品貿易協定(ATIGA)、東協服務業框架協定(AFAS)、東協全面投資協定(ACIA)為主要框架,不斷推進各種自由化進程。儘管制定了“東協經濟共同體藍圖”,推出了“AEC分數卡”,希望造成一種同伴壓力,但情況並未按計劃順利發展。2012年4月在柬埔寨召開的東協領導人會議就“金邊議程”達成共識,依據該議程,東協經濟部長會議(AEM)將為實現2015年的目標而對各項準備設定優先順序,進一步細化工作。

隨著區域融合進程的發展,區內發展差距的問題正日益加劇。尤其是20世紀90年代中後期,東協擴大後,過去因戰亂等原因而導致經濟長期處於停滯狀態的中南半島三國與緬甸等新成員國與老成員國之間出現了巨大的發展差距。這種鴻溝甚至曾被稱為“ASEAN Divide(東協差距)”。儘管2000年召開的領導人會議已經提出旨在縮小這種差距的“東協一體化倡議(IAI)”,展示了力圖解決這一問題的姿態,但僅憑東協的自身力量顯然是無法取得足夠的成果,外部援助必不可缺。由亞洲開發銀行倡議、從20世紀90年代初開始實施的大湄公河次區域(GMS:Greater Mekong Sub-region)開發計劃便是其中之一,縱橫貫通中國部分地區、泰國、中南半島和緬甸的基礎設施建設備受人們的關注。自20世紀90年代初以來,日本也以各種形式積極參與了中南半島、緬甸乃至整個湄公河流域(四個新成員國與泰國)的開發活動。近年來,又召開了日本—湄公河領導人會議及外長會議,為縮小東協區內差距提供了後援。

東協對日本而言的重要性

本屆AMM風波的1個月後,東協經濟部長會議(AEM)又在金邊拉開帷幕。與東協建立了緊密合作關係的區外各國經濟部長也出席了會議,在一系列相關會議中,東協與東協FTA夥伴(日本、中國、韓國、澳洲、紐西蘭、印度)會議就具體建設東亞全面區域經濟夥伴關係(RCEP)達成了共識。該構想不僅要解決東協的裂痕問題,更要整合“東協+1”的FTA框架,實現東協+6的FTA。對於包括日本在內的整個東亞地區追求繁榮的過程而言,東協也佔有極為重要的地位。

日本與東協在2011年11月舉行領導人會議,發表了共同宣言(峇里宣言),提出了由五大支柱構成的合作戰略。具體內容​​是,戰略一:加強地區政治及安全保障合作,戰略二:加強旨在構建東協共同體的合作,戰略三:加強旨在加強日本與東協紐帶關係的互聯互通性,戰略四:構建具有更強抗災能力的社會,戰略五:應對地區共同課題及全球課題。其中,戰略二尤為重要。因為只有加強東協自身力量和深化地區融合,才能促進其它幾項戰略取得豐碩成果。

今後的關鍵在於支持當地推進民主化

為了建成堅強有力的東協共同體,必須縮小前文提到的區內發展差距。然而,更為關鍵的前提在於各成員國要進一步實現民主化。過去很長一段時間,人權問題一直是阻礙緬甸與歐美國家展開合作的障礙,但2008年制定新憲法以來,該國也走上了民主化道路。2012年後,有關國家緩解了針對緬甸的經濟制裁,民間投資迅速成長,國際社會的對緬關係顯著改善,這不僅有助於東協與區外各國加強聯繫,也促進了東協區內國家縮小發展差距以及落後地區的開發工作。對於日本而言,對緬甸乃至整個湄公河流域地區開發活動的支援工作也更加容易展開了。

東協的組織結構容易出現各種裂痕。不要盲目地因為出現了裂痕就過度警惕,或將之視為嚴重問題,而應幫助東協創造一個不易出現裂痕的結構,這是構建日本眼中理想東南亞、理想東亞的大前提。

(2012年10月5日)

  • [2013.02.07]

青山學院大學國際政治經濟系教授。生於1949年。1974年東京大學研究所社會學研究科碩士課程畢業後,獲得美國麻省理工學院研究所博士學位(政治學專業)。曾任東京大學教養學系教授、東大研究所綜合文化研究科教授等職,2012年4月起任現職。主要著書有《全新東協——力求形成地區共同體與亞洲中心》(亞洲經濟研究所,2011年)、《東亞地區主義與日本外交》(日本國際問題研究所,2003年)等。

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