專題 東亞地區新的國際環境
北韓、韓國新政權上台後的朝鮮半島形勢

西野純也 [作者簡介]

[2013.02.06] 其它語言:ENGLISH | 日本語 | 简体字 |

2012年4月,北韓金正恩政權確立。12月舉行總統大選後,韓國也將在2013年2月迎來新政權。隨著南北雙方新政權的相繼誕生,朝鮮半島形勢將何去何從?慶應義塾大學西野純也副教授將就此展開分析。

北韓:繼承先軍政治和發射飛彈行為實屬敗筆

「沿著偉大的金日成同志和金正日同志開闢的自主道路、先軍道路、社會主義道路勇往直前,這是我們革命百年大計的戰略所在,並將迎來最終的勝利。為了讓先軍北韓的尊嚴光耀萬代,成功實現社會主義強盛國家建設偉業,我們的第一要務就是必須全面加強軍隊建設。」

4月15日,在紀念金日成主席誕辰100週年的閱兵儀式上,北韓新任領導人、北韓勞動黨第一書記金正恩發表講話,就金正日去世後北韓新體制的前進方向做出了上述表態。從中,我們可以解讀出他將以繼承上一輩遺訓的形式,堅持推進優先發展軍事這樣一種「先軍政治」的觀念意志。3月23日的《勞動新聞》的政論曾暗示,以發射「人造衛星」為幌子,在舉行閱兵儀式兩天前實施的遠程飛彈試射行動實際上是早在金正日總書記生前就已經籌劃好的。

2月末,美國與北韓達成協議(在美國與北韓繼續談判期間,北韓暫停鈾濃縮和飛彈試射,美國提供24萬噸糧食援助作為補償),國際社會曾期待兩國能夠切實履行自身責任,但不久後的試射行為卻令其大失所望,聯合國安理會發表主席聲明,強烈譴責了該發射行為。不過,只要考慮到去年12月金正日去世前曾出現過表達美國與北韓協議可能性的報道就會發現,美國與北韓協議與飛彈試射都只是金正恩政權在執行上一輩的決定而已。

不過,除了這種「遺訓政治」外,同樣受到國際社會關注的是過去在北韓難得一見的「新」領導人的形象。北韓方公開了金正恩與夫人一同視察遊樂場、與姑母一同乘坐遊樂設施的照片,北韓國內電視還播出他觀看有迪士尼卡通人物登場的歌舞表演鏡頭。金正日時代不曾有過的這種新領導人的「開放」作風給人們帶來的衝擊至今記憶猶新。但問題在於,金正恩政權的政策究竟會在何種程度上反映這些變化,並在何種程度上得以執行呢?

廣受關注的經濟改革政策

在這一點上值得關注的是,今年年中在北韓部分地區開始試行的被稱為「6・28措施」的經濟改革政策(將合作農場改編為家庭單位、增加可自由支配收成比例、提高工廠和企業自主性等旨在鼓勵勞動的措施),以及實權派人物張成澤(金正恩的姑父)在8月中旬訪華之際與中方商定在中國與北韓邊境地區開展經濟合作的動向。因為金正恩第一書記在本文開頭提到的發言中曾表示「不會再讓人民勒緊褲腰帶過苦日子,要讓他們盡情享受社會主義的榮華富貴,這是我黨的堅定決心。我們必須精心培育偉大的金正日同志為建設經濟強國和提高人民生活水準而撒下的珍貴種子,使其以輝煌現實的形式綻放出美麗花朵」,這表明重振經濟才是北韓目前最重視的課題。

不過,北韓也應該明白,要想在真正意義上重振經濟,除了中國外,還必須得到廣大國際社會的援助,但只要繼續推進核開發活動,就無望獲得援助,或者只能獲得人道援助等極為有限的援助。今後,金正恩政權是否會嘗試在經濟領域之外的核問題及對外政策上轉變方向的問題依然撲朔迷離。然而,從現在到明年初,周邊各國將相繼完成政權更替,北韓無疑是打算盡可能地利用這一形勢和由此帶來的國際環境的變化。北韓在外交方面的目標是通過改善對美關係來確保自身體制的安全,這一點不會改變,而眼下或將呈現活躍之勢的恐怕當屬南北關係。眾所周知,這是因為2008年2月李明博政權上台至今南北關係不斷惡化,為了贏得12月19日韓國總統選舉而展開選戰的所有主要候選人全都強調有必要促進南北對話。

韓國:打出「南北對話」口號的朝野總統候選人

目前來看,主要有三名候選人競選韓國總統,分別是執政黨新國家黨的朴槿惠、最大在野黨民主統合黨的文在寅和無黨派候選人安哲秀。儘管根據民意調查顯示,朴槿惠在三人中佔有優勢,但如果非執政黨陣營的文在寅與安哲秀聯手競選,其支持率則與朴槿惠不相上下,選舉結果尚難以預測。

朴槿惠是前總統朴正熙的長女,文在寅是前總統盧武鉉的秘書室長,安哲秀是擁有風投企業家背景的首爾大學教授,正如他們的個人經歷所象徵的那樣,三人分別以保守派、進步派和無黨派人士為主要政治基礎,但在對朝政策上的基本框架都是相同的。這無非是因為國民中存在一定的共識,大家認為將於明年2月25日上台的新政權應該恢復已經中斷的南北對話和交流,採用比現政權更加靈活的策略來處理北韓問題。換言之,韓國民眾希望改變目前的對朝政策。

李明博政權認為金大中、盧武鉉兩屆政府倡導的南北交流與合作不僅造成了韓國對北韓的單方面援助,更在結果上幫助了北韓實施核開發活動,由於其對北韓政策是建立在這種批判觀念之上的,所以採取了只要沒有做出棄核行動就絕不提供對北韓援助的立場。儘管在野黨陣營一直批評政府對北韓太過「強硬」,但金剛山遊客遭射殺事件(2008年7月)、飛彈試射(2009年4月)、第2次核試驗(2009年5月)等北韓方面做出的嚴重挑釁行為又給李明博政權實施具有原則性的政策賦予了正當色彩。然而,2010年3月韓國海軍警戒艇「天安」號被擊沉與同年11月的延坪島砲擊造成韓國平民犧牲等事件促使韓國民眾又一次意識到必須實現南北關係的穩定管理。韓國民眾越來越強烈地認為,除了支持加強旨在遏制北韓軍事挑釁的安保陣勢外,還必須採取緩和南北軍事緊張與保持穩定關係的措施。

朴槿惠首先公布了反映出上述認識的對北韓政策構想。她使用了「信任外交」「均衡政策」等關鍵詞,並在2011年9月和10月的美國外交期刊《外交事務(Foreign Affairs)》上發表了論文,主張構建南北信賴關係、實現安全保障和交流合作的均衡、實現南北對話與國際協調的均衡。她在今年2月末就「朝鮮半島信任進程」發表的講話中詳細闡述了該論文的內容。朴槿惠表示「在解決北韓核問題時,應該樹立一個觀念,即該問題關係到「北韓問題」和東北亞和平問題」,並提出了(1)彼此遵守現有的南北協議,(2)無論政治狀況如何,繼續實施人道援助和互惠交流事業,(3)如果南北信任關係加深,將實施包括他國參與的、更加多樣化的經濟合作事業等一系列步驟。據稱,這種「朝鮮半島信任進程將促進北韓核問題的解決,而北韓核問題的進展又將進一步推動信任進程的發展」。

在野黨候選人文在寅主張積極對話路線

另一方面,在野黨候選人文在寅強烈批評現政權的政策,他繼承並發展了盧武鉉政權的政策,提出「南北經濟聯盟」和「朝鮮半島和平構想」作為外交安全保障政策的兩大支柱。南北經濟聯盟方案的重點在於履行並發展南北交流與合作事業的相關事項,儘管此前的兩次(2000年6月、2007年10月)南北首腦會議就此達成了協議,但2008年政權更替後這些事業均已中斷。除了解除因天安號沉沒事件而實施的「5・24經濟制裁措施」,恢復2008年夏季以後中斷的金剛山觀光活動外,還將實施旨在建成包括擴大開城工業區等項目在內的南北經濟聯盟的五年計劃。這一構想充滿了雄心壯志,力圖建成一個超越單純經濟共同體的國家聯盟。同時,該構想還試圖設立包括曾是第2屆首腦會談協議亮點之一的北韓海州周邊海域在內的「西海和平特別地帶」,但考慮到延坪島砲擊事件後西海岸北方邊界線(NLL)周邊的安全保障局勢,恐怕不易實現。文在寅還提出了要形成以朝鮮半島為中心的「東北亞共同發展經濟圈」、設立「朝鮮半島基礎設施開發組織」這樣一個旨在援助北韓發展基礎設施的國際組織,毋庸贅述,要實現這些想法必須與周邊國家達成共識,獲得各方的支持。

10月4日正逢盧武鉉與金正日舉行首腦會談五週年,文在寅在當天發表了「朝鮮半島和平構想」,提出了旨在解決北韓核問題的三項原則:(1)不容許擁有核力量,(2)遵守2005年9月發表的六方會談聯合聲明,(3)全面、根本性的解決。引人注目的是,關於同時推進核問題的解決與朝鮮半島和平架構的構建這一點,他提出了比其他任何候選人都更加具體的路線圖。他的計劃是,在2013年夏季之前,通過與美國、中國舉行的首腦會議磋商調整和平構想方案後,於當年年內召開南北首腦會議,2014年通過「旨在實現朝鮮半島和平與無核化的六國首腦宣言」,並建立保障履行宣言內容的組織機構。在公布構想時的會談中,文在寅表示,以和平協定替代北韓戰爭休戰協定不是一朝一夕的事情,所以需要一些力量,為此首先應當達成「停戰宣言」那樣的協議,同時推進和平架構的構建、核問題的解決和南北關係的發展。從中可以體會到他很重視速度感,這主要是因為六方會談聯合聲明始終未能很好地得到履行,而且盧武鉉是在任期將結束時才實現了與北韓舉行南北首腦會談,這些沉重的往事給文在寅留下了教訓。

主張採用經濟手段的第三候選人安哲秀

作為9月末宣布參與競選的第三股勢力,安哲秀提出了推進南北經濟合作、開闢「北方經濟」的藍海策略,強調了從經濟角度著手解決問題。他將(1)提升中小企業活力,(2)實現南北經濟合作的制度化建設,(3)與中國東北地區及俄羅斯遠東地區開發一同發展等三點作為南北經濟合作的三大課題,並提出了北方經濟三大事業:(1)構建以大陸鐵路為中心的北方物流網,(2)建設北方資源與能源絲綢之路,(3)推進北方農業合作。他提出應促使經濟合作走向制度化,確保連續性,以避免遭受政治局勢變化的影響,此外,除了北韓外,還要將韓國與中國、俄羅斯的經濟合作納入北方經濟的概念中,通過中小企業創造就業機會,為韓國經濟拉開嶄新的第二幕,可以說這些都是其政策設想的特點所在。

針對北韓核問題,儘管安哲秀曾在7月發行的《安哲秀的想法》中表示「既要通過六方會談摸索國際層面的解決方法,也必須通過南北經濟合作進一步打開接觸的窗口。既要尊重國際社會業已達成共識的路線圖,又必須切實展開對話」「只有南北雙方創造對話空間,落實和平架構,才能消除北韓依靠核力量的大義名分」,但尚未明確政策構想。不過有一點可以肯定,那就是安哲秀在對北韓政策上的立場與文在寅比較接近。兩個陣營的外交安全保障顧問團成員都曾深入參與過盧武鉉政權的政策制定工作,由此也能推斷兩人的政策應該會比較接近。

預測朝鮮半島形勢的三個關鍵因素

無論哪位候選人成為下屆總統,在預測明年之後的南北關係,乃至朝鮮半島形勢的走向時,或許都應當考慮以下三點。

南北對話及經濟合作的速度與範圍

首先是南北對話及經濟合作的速度與範圍。如果文在寅奪得政權,意味著韓方將積極對北韓開展工作,迅速實施廣泛的南北對話與經濟合作。履行第二次南北首腦會談達成的協議應該會成為其出發點。可以說,安哲秀也同樣對經濟合作抱有積極性。

可是問題在於,要在實施南北經濟合作這一問題上徵得國民的同意並非易事。雖然國民一致認為有必要通過「對話」來緩和軍事緊張,但關於實際應在何種程度上推進經濟合作這一問題,則要等到政權更替之後才會展開具體討論。根據今年4月的大選結果來看,執政黨與在野黨在國會中力量不相伯仲的局面還將持續三年以上,鑑於這一狀況,我們將無法排除有關對北韓政策的爭議(「南南矛盾」)在韓國國內走向激化的可能性。尤其是儘管安哲秀表示將爭取促成國會批准推進南北經濟合作走向制度化,但在某些情況下也有可能剛起步就栽跟頭。

另一方面,朴槿惠對發展經濟合作表現出了慎重態度,認為應首先建立信任關係,但如果因「5・24經濟制裁措施」等原因耽誤了時間,或許會導致韓國錯失改善南北關係的時機。同時,要平衡兼顧加強安全保障陣勢和開展南北交流合作兩項工作也並非易事。文在寅和安哲秀也同樣面臨這個問題。

應當如何推進北韓的無核化

第二點是應當如何推進北韓的無核化。李明博執政期間,曾將實現北韓無核化作為最優先考慮的目標,但正如第2次核試驗(2009年5月)與公開鈾濃縮設施(2010年11月)等舉動所反映的那樣,莫如說北韓的核開發行動更往前推進了一步,下屆韓國政府在採取政策時必須深刻認識這一事實。

文在寅提出的「朝鮮半島和平構想」意味著回歸2005年9月達成的六方會談共同聲明以及旨在履行這一聲明內容的兩個協議(2007年2月、10月),但鑑於六方會談進程中斷後北韓實施核開發活動的進展情況,需要制定補充措施或新的協議。這種措施或協議可能會以「六國首腦宣言」的形式出現,而成敗的關鍵在於因南北對話交流中斷而大幅喪失了對北韓影響力的韓國能否在新政權上任之初就發揮出可以促成相關各國達成協議的主導作用。如果能夠成功做到這一點,2000年6月金大中與金正日舉行首腦會談之後相關各國積極開展外交活動的局面很有可能再度出現。安哲秀也認為應該儘早採用穩定的和平架構替代不穩定的停戰架構,可以說這一想法與力圖同時推進核問題的解決與和平架構的構建的文在寅的立場非常接近。

另一方面,朴槿惠所說的「信任進程」中並未明確提及有關和平協定或和平架構的轉變問題。儘管與李明博政權相比,她更側重於南北對話,但在提倡「南北對話與國際協調的均衡」這一點上,可以看出與自來重視國際協調尤其是美韓協調的李明博政權具有相似性。她在美國外交刊物上發表的論文中也表示「尤其是為了促使北韓放棄核開發項目,韓國必須進一步加強與國際社會的協調體制」。因此,一方面認為必須改變現政權政策,一方面又打算採取謹慎措施的朴槿惠一旦當上總統,恐怕就意味著無核化進程將深受北韓的行動及國際形勢的影響。

朝鮮半島面臨的國際形勢

基於上述情況,第三個必須考慮的事項是朝鮮半島面臨的國際形勢,尤其是美中關係。總體而言,良好的美中關係有利於朝鮮半島的穩定,但由於「中國的崛起」,美中之間摩擦頻發,對於韓國和北韓而言,或許都面臨著在對美、對華關係上做出複雜抉擇的問題。儘管李明博政權成功鞏固了美韓同盟,但中韓關係卻陷入了僵局。然而,中國不僅是北韓與韓國停戰協定署名國、北韓的同盟國,也是六方會談的主辦國,對韓國來說,對華關係的意義何其重大已是自不待言。針對如何定義韓國與美國、中國的關係,朴槿惠在10月中旬的會談中表態稱「並不認為中國的嶄露頭角與美國的亞洲政策互不相容。(中略)這不是一個二選一的問題。美國是韓國的全面同盟,中國是合作夥伴」。

另一方面,安哲秀在《安哲秀的想法》中表示「韓美同盟十分重要,為了彼此利益,應當建立一種可以長久存在的關係。不過,我認為應努力在一定程度上保持均衡,避免偏向美國或中國的某一方」。考慮到盧武鉉政權時代的情況,想必文在寅與安哲秀的態度相同。儘管朴槿惠與文在寅、安哲秀兩人在針對美中兩國的觀點上存在顯著差異,但為了應對北韓問題,無論誰當上總統,下屆韓國政權應該都會將外交的主要舞台從「Global Korea」轉移到東北亞。明年以後,在決定朝鮮半島形勢走向的外交舞台上,日本又將以何種方式發揮建設性的作用呢?

補充

10月下旬脫稿後,文在寅和安哲秀商定將在總統選舉候選人登記日(11月25、26日)之前實現聯手競選。同時,各位候選人後來又公布了外交安全保障政策構想,大意與本文一致。

(2012年11月16日)

  • [2013.02.06]

慶應義塾大學法學系副教授。專攻現代韓國北韓政治、東亞國際政治、日韓關係。2003年獲得慶應義塾大學研究所法學研究科政治學專業博士課程學分後退學。2005年延世大學研究所政治學科博士課程畢業,獲博士學位。2010年起任現職。合著作品有《轉型期的東亞與北韓問題》(慶應義塾大學出版會,2012年)、《日韓新時代與複合共生網路》(慶應義塾大學出版會,2012年)等。

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