專題 日本地方分權改革20年:今後的課題何在?
作為地方主權國家實現日本的新生

佐佐木信夫 [作者簡介]

[2013.04.10] 其它語言:ENGLISH | 日本語 | 简体字 |

要促使背負著超過1,000兆日圓債務的日本實現新生,必須針對中央集權型政府機構整體實施大膽的結構改革和重新設置。建議採用「道州制」的中央大學佐佐木信夫教授將為我們揭示今後地方分權改革的道路。

地方分權行動在自民黨政權下拉開帷幕,後來的民主黨政權又接過了接力棒,但由於依賴官僚等因素影響,打破中央集權體制的分權化工作始終未能取得進展。在2012年12月舉行的眾議院選舉中,自民與公明兩黨曾在選舉承諾中提出了廢除47個都道府縣、引入重新劃分多個地塊的「道州制」政策,但在選戰中並未成為重大爭論點。主張推進「道州制」的安倍晉三首相今後將如何指引航向?這值得重點關注。因為建設終極分權國家——「地方主權型道州制」國家的工作已刻不容緩。

集權統治體系的局限性

日本的公共經濟(包括中央、地方、社會保障基金在內的一般性政府支出)在GDP(國內生產毛額)中約占3成比重,其中幾乎3分之2的行政活動均由地方自治體承擔。地方自治體活動量如此巨大的國家只有加拿大和日本。然而,就日本的體制結構來看,中央與地方的活動相互交織,角色分工不清晰,結果導致責任歸屬不明確。

長期以來,中央與地方的基本關係一直處在這樣一種統治格局中:中央政府承擔了制定各方面政策的職責,地方自治體在各省(相當於「部」——譯註)統一管理下負責具體實施政策。通過國稅徵收上來的大量財政資金以補助金和地方交付稅的形式重新分配到地方,用以補充缺乏自主收入來源的地方的財政資金。這就是日本行政管理的構架。

這是一種集權融合型統治結構,可以確保全國公共服務的統一性、公平性,中央政府可以發揮強大領導力。戰後日本可謂是在這種體制下實現了長足發展。20世紀,日本力圖從農業國家轉型為工業國家,實現「追趕跨越式現代化」,大多數人並未對輕自治、重均衡的公共政策感到強烈不滿,認為實現全國統一的國家最​​低生活標準(政府對國民提供保障的最低生活標準)才是行政的基本職能。

可是,進入21世紀後,在日本已成為以第三產業為主的城市國家後,大家的觀念已經改變,更希望各地區開展個性化的城市建設,形成符合當地需求的多樣化公共服務。如此一來,人們便開始要求實施地方分權,認為相較於謀求地區間的「均衡原則」,更應該擺脫中央政府的統一管理,加強地方自治體的「自治原則」。2000年,地方分權一攬子法的施行拉開了地方分權改革的序幕,隨之還出現了要求實施稅收財政分權的動向。

這標誌著一種新的國家藍圖的誕生——不再追求著眼於追趕歐美的「追趕跨越式現代化」,而要通過構築獨特的日本式公共國家,使日本成為一個全新的地方主權國家。參與國政選舉的主要政黨也在各自的主張中不約而同地提出了要擺脫中央集權體制和改變依賴官僚體質。地方性政黨也開始嶄露頭角,比如大阪維新會提出的大阪都構想等就帶有很強的自治體版統治革命色彩,計劃暫且廢除大阪市和大阪府,自籌資金建設包含特區制度的全新大阪都。這股能量似乎將動搖國家政治,引發地方嘗試摧毀中央集權體制的潮流。

中央VS地方——特點與問題點

今後,謀求實現統治結構轉變的趨勢或將繼續加強,即便我們只是為了確定其發展方向,也必須在理解過去中央與地方關係的特點、優點和缺點的基礎上展開有關改革的討論。

關於如何解釋日本的中央與地方關係這一問題,學說上存在多種分析方法,而集權・融合型體系這一分析方法就是行政學者經常採用的一種。

如圖1所示,這是通過集權與分權、融合與分離這兩根軸構成的類型區分來進行說明的做法,可以看出,被劃分為「中央政府事務」的行政服務提供業務越多就越接近於集權型體系,被劃分為「自治體事務」的服務提供業務越多就越接近於分權型體系。另一方面,正如「中央政府事務」由中央政府各部門直接執行,「自治體事務」由自治體直接執行的字面意思一樣,中央政府與自​​治體的任務分擔關係得到明確劃分的程度越高就越接近於分離型體系,相反,如果將執行「中央政府事務」也算作自治體的任務,中央政府與自​​治體聯合參與每一項事務,每一項公共服務在此基礎上得以成立的體制則視為融合型體系。

將之組合排列就形成了集權分離型、分權分離型、集權融合型、分權融合型等4種統治類型。

(1)    集權分離型 中央政府處理幾乎所有事務。自治體既無權限也無責任。中央政府在地方層面設置派出機關,開展行政工作,有時甚至不需要自治體。 俄羅斯、中國等社會主義性質的國家、戰前的日本
(2)    分權分離型 在一定領域內,自治體負責獨立處理事務,中央政府不干預。自治體應處理事務事務受到列舉限制的情況較多。 英國、美國、加拿大、澳洲等盎格魯.撒克遜國家(英語圈國家——譯註)
(3)    集權融合型 針對某些事務處理問題,中央政府保留權限和財源,僅將執行過程委託給自治體。中央政府保留的權限和財源將用作控制自治體行政執行過程的手段。 法國、德國、義大利等歐洲大陸國家、戰後的日本
(4)    分權融合型 針對某些事務處理問題,中央政府會制定指導方針、調配財源,在外在層面進行干預,但自治體擁有策劃、實施、評估實際事務事業的裁量權。 瑞典、挪威等北歐國家

作為我國而言,戰前可視為「集權分離型」體系,府縣是中央政府的綜合派出機關,中央政府只承認市町村擁有很少的自治權,許多業務仍由中央政府完成,戰後則可視為「集權融合型」體系,中央政府承認市町村作為完全自治體擁有一定的自治權,其大部分工作就是執行中央分配的機關委任事務。

由於中央與地方關係帶有集權融合型體系色彩,所以在法律上構成了中央是上級機關、地方是下級機關這樣一種格局,可以說,長期以來,中央通過補助金、通告、行政指導等途徑,事無鉅細地控制著地方自治體。

這種集權融合型統治體系的優點是,可以憑藉中央的強大領導力在官方和民間兩大領域實現強勢領導,通過公權力在全國範圍內實現統一而公平的行政服務。日本在明治時期之後調動官民兩界所有力量,朝著「追趕跨越式現代化」方向不斷前進,最終成功躋身與歐美為伍的經濟大國行列,這可謂是上述優點得到了淋漓盡致的發揮。國民收入提高、物資增加,教育機會也不斷增多,國民變得富足起來。

地方分權改革的5個要點

然而,無論哪種體制,經過20、30年後都會變得陳舊,無法適應時代要求。更不用說經過10​​0多年,就連時代本身都發生了翻天覆地的變化。實際上,日本的中央集權體制或許就屬於這種典型例子。我們甚至可以將目前整個日本都籠罩在閉塞感之下的基本原因歸結於此。人們要求公共服務具有多樣性,要求迅速的應對處理、擴大居民參與的機會,隨著這種趨勢的不斷加劇,上述體系的問題就逐漸浮出了水面。

筆者分析日本的中央與地方關係後,整理出以下幾個問題點。

第一,中央與地方處在上下主從關係中。

本應屬於對等合作關係的中央與地方,由於機關委任事務制度在法律上將兩者定義為上級機關與下級機關,再加上補助金機制,兩者關係便被定位成了「上下、主從關係」。

第二,知事、市町村長被賦予了雙重職能和責任。

本來,地方公選首長應該專注於自己的「地區代表」的職能,但實際上還被強加了機關委任事務的執行者、即中央大臣的下屬「地方機關」的責任,從而承擔著「雙重職能」。而且,地方機關性質的業務占到自治體業務量的7-8成,這樣的負擔比例太過沉重。

第三,中央與地方的行政責任不明確。

在中央計劃(plan)、地方執行(do)、中央與地方共同承擔責任(see)這樣一種集權融合型集權體制下,行政責任歸屬何處模糊不清,以至於政策的失敗和稅金的使用都無法履行說明責任。

第四,自治體只擁有少量的裁量權,無法滿足地方需求。

自治體承擔著國家最低生活標準提供者的角色,大半精力用於提供全國統一的服務,幾乎未能實施符合地方需求的裁量行政。結果,工作不適應需求,造成稅金和時間的浪費,行政效率和效果都很低。

第五,中央的垂直行政結構弊病嚴重。

作為各省廳的載體,中央在地方自治體建立相關科室部門,導致中央垂直行政的弊病蔓延至地方,市民期盼的綜合服務未能得以實現。

我們可以毫不誇張地說,改變上述5點就是地方分權改革的關鍵。

通過施行2000年地方分權一攬子法而放出的「箭」

當然,要讓統治體系發生大轉變絕非易事。早已習慣中央集權體制,並從中嚐到甜頭的省廳官僚和族議員(在日本的政治舞台上,每個議員從各自代表的集團利益出發,扮演著不同的角色,形成了各種不同的「族」,在維護本集團的利益方面,起著重要的作用——譯註)等會宣稱集權的優點依然很大,死守既得權益。另一方面,希望從分權體制中找到出路的自治體首長和議員則強調分權的好處,將提出各種改革方案。當然,要求實施分權體制的自治體方面也存在著對獨自的政策能力、孱弱的財政力量以及貧富差距擴大等問題的擔憂,我們甚至可以看到,一方面自治體都認為分權化是理想方向,但另一方面一些中小規模的自治體卻在改革問題上畏縮不前。在這樣的形勢下,地方分權一攬子法於2000年頒布實施,射出了「分權之箭」。其要點大致如下。

1.徹底廢除機關委任事務制度:過去,被稱為集權體制骨骼的各省大臣將知事、市町村長定位為地方機關(事實上將之視為部下),委託其執行中央業務,這種涉及561個項目的機關委任事務制度已被徹底廢除,許多項目已轉化為自治事務。

2.縮小、停止對地方的干涉行為:過去那種中央在機關委任事務制度下實施的綜合性、強權式的指揮監督行為已被停止,中央的干預行為被限定在技術性建議和事前協商事項等方面。

3.放寬人事上的必置規定:針對自治體的職員錄用資格、人口規模和必要人數等做出規定的「必置規定」(要求自治體承擔設置擁有特殊資格或職務的職員、審議會等附屬機關、自治體行政機關和設施等義務的規定)已被大幅放寬。

4.自治立法權的擴大:長期以來,日本原則上只認可在「法律範圍內」確定條例的行為,未能充分應對需要制定地方特殊規則的情況,而本次在一定範圍內催生了向條例優先主義轉變的萌芽,並出現了改寫權也將得到認可的趨勢。

5.形成中央與地方之間的新規則:一是要求中央干預地方事務的一般原則參照「法定主義原則」「一般法主義原則」「公正透明原則」,規定了盡可能避免不透明的行政指導性干預和基於行政官員判斷的通告等進行干預的基本方向,另一點是設立了新的機關以處理中央與地方的糾紛(爭訟)關係。     

6.充實地方稅收財源:除了自主決定、自負責任原則外,地方自治原則中還確立了自行負擔原則。在日本,有「三成自治」之說,地方自主的稅收財源較少。因此,為了確立在財政收入方面的自治,廢除了非法定普通稅許可制,創設法定目的稅,個人市町村民稅限制稅率被廢除,發債許可製也被廢除,變成了事前協商制。

7.建立地方體制:需要建立作為地方分權載體的地方行政體制。2000年以後,被稱為平成大合併的大規模市町村合併進展迅猛,10年間,3,232個市町村進行整合後,大幅縮減至1,719個市町村。實施該行動的初衷源自擴大規模有助於提高能力這一觀念。然而,這裏也存在一個疑問:自主合併是否在各地創造了規模合適的市町村。

日本應追求的分權國家形態

當然,這種分權改革缺乏一種明確的「哲學」。既然已經走上地方分權之路,就無法回頭,但我們仍有必要對分權國家的理想形態展開更為深入的探討。

根據前面圖1的模型來看,地方自治程度較高的國家包括分權分離型國家(2)和分權融合型國家(4)兩類。而日本應該追求哪種分權國家形態呢?如果沒有明確這一點,那麼即使空喊推進分權化,改革也找不到焦點。

戰後,日本制定新憲法後不久就收到了Shaoup勸告(Report On Japanese Taxation By The Shoup Misson,以美國經濟學家C.S Shaoup為團長的稅制使節團於1949和1950年對日本的稅制改革提出的勸告——譯註)。或許可以說,由此可以推測該勸告希望日本建立分權分離型國家(2)形態。可戰後日本選擇的是集權融合型(3)道路。將中央與地方的關係固定為上下、主從關係,自治體的大部分工作是應對機關委任事務和團體委任事務,這意味著將大量中央事務委託給了自治體執行。

問題在於2000年啟動的分權改革,既然要走分權化道路,那麼追求的目標就應該是圖右側的(2)或者(4)。可是,從之前第一次改革的內容來看,並不能清晰地判斷我國分權改革的目標到底是想成為箭頭A的分權分離型國家還是B的分權融合型國家。

未來的目標想必是成為歐美國家那樣地方自治品質較高的分權分離型國家(2)。筆者認為,理想的狀態是市町村擁有固定的權限和財源,在當地居民參與策劃的基礎上開展符合地區需求的個性化政治行政活動。

然而,大城市、地方城市與農村之間的經濟差距過大,東京一枝獨秀的趨勢依然不會止步。筆者認為,如果要想在這種背景下建立分權國家,當前21世紀的日本追求的分權改革方向恐怕應該是箭頭B的分權融合型國家(4)。既然已經徹底廢除機關委任事務制度,將近7成事務變成了自治事務,那麼在推進分權化工作時就應該把中央的職能限定在製作方針指南和縮小財政力量差距等外在層面的干預行為上。

小泉政權的三位一體改革(兼顧從國稅到地方稅的稅源轉移、廢除或削減補助金、調整地方交付稅等三方面,實施整體改革,從分權的角度改變中央與地方的財政關係)力圖針對稅收財源實現分權,這一初衷很好。但只想通過附帶條件的補助金改革降低補助比例,意欲保留個別干預權限的態度在根本上就是錯誤的。讓人有一種仍然是官僚在操縱的感覺。此外,雖說已將大量事務變為了自治事務,但各項法律法規中仍然殘留著高密度的、帶有集權性質的規定或章程,這就談不上實現了分權。

針對這一點,今後的第二次分權改革需要1.降低上述規定的密度,廢除或縮減通過法令強加義務、設置框架的行為,2.充實、確保地方稅收財源,3.進一步移交事務權限,4.擴充居民自治,此外,作為真正的統治機構改革,還需要廢除都道府縣制度,以道州制取而代之,推進旨在建立真正意義上的地方主權國家體制的、大規模的改革。

第二屆安倍內閣是否會嘗試挑戰

當然,即便是推進地方分權,有些領域仍是地方自治體無法擔當的。從國家管理的角度而言,外交、國防、危機管理、司法、金融、貨幣管理、經濟對策、國土規劃等應從國家整體角度制定相關政策。另外,福利、醫療、教育、文化、農業行政、基礎設施建設等地方具體執行的政策,也最好由中央主導構建其政策框架。關於這一點,今後在推進分權化工作的過程中必須盡可能地明確中央與地方的職能分工。

作為面向21世紀的國家建設,第一屆安倍政權(2006年9月-2007年9月)設立了道州制計劃懇談會,甚至設置了道州制擔當大臣。但由於自民黨在2009年8月的眾議院選舉中慘敗,懇談會尚未提交最終報告就退出了歷史舞台。此外,曾宣稱要確立地方主權的民主黨政權也辜負了人們的期待,圍繞改革問題的討論並無進展。

自民黨在2012年的眾議院選舉承諾中提出將推進道州制,號稱改革將「從根基上重新構築國家形態,從根本上改變統治結構」。並表示「將盡快制定道州制基本法,力爭在5年內引入道州制」。

希望安倍首相再任領班的現任自民黨政權能將地區主權、道州制問題的討論納入議事日程,並首先著手推進前面提到的第二次分權改革。

  • [2013.04.10]

中央大學經濟系教授。生於1948年。畢業於早稻田大學,早稻田大學研究所政治學研究科畢業,法學博士(慶應義熟大學)。曾供職於東京都政府,後歷任美國加州大學洛杉磯分校(UCLA)客座研究員等職,1994年起任現職。專攻行政學、地方自治論。2012年起擔任大阪市特別顧問。著書有《現代地方自治》(學陽書房,2009年)、《如何改變自治體》《道州制》(兩書均入選筑摩新書,2006,2010)、《都知事—權力與都政》(中公新書,2011)等。

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