專題 日本地方分權改革20年:今後的課題何在?
地方分權為誰而行

竹中治堅 (採訪人)[作者簡介]

[2013.04.17] 其它語言:ENGLISH | 日本語 | 简体字 |

日本的地方分權改革已走過20年風雨歷程。國會倡導建立的那種「國民可以平等享受富足寬裕的社會」是否離我們越來越近了呢?nippon.com編輯委員、政策研究大學院大學竹中治堅教授就此問題採訪了鳥取縣前知事、曾在前民主黨政權內擔任總務大臣的慶應義塾大學片山善博教授。

片山善博

片山善博KATAYAMA Yoshihiro慶應義塾大學研究所教授。專攻地方自治、地方財政和地方稅。1951年生於岡山縣。1974年畢業於東京大學法學系,進入自治省工作。歷任大臣秘書官、國際交流企劃官、府縣稅課長等職,1998年辭去官職。1999年首次競選鳥取縣知事,並成功當選。在2007年屆滿前的8年時間內,大力推進始於地方的改革活動,贏得了縣民的高度支持。之後又擔任過鳥取大學地區學系客座教授、政府的行政刷新會議議員等職,2010年9月起任民主黨菅直人政權的總務大臣。2011年9月卸任後任現職。

理清改革使命

竹中 1993年,國會通過了推進地方分權的決議,今年正好是第20個年頭。在此期間,政府和眾多有識之士反覆展開討論,廢除中央機關委任事務、合併市町村、三位一體改革、完善中央與地方展開協商的相關法律等工作均取得了進展。您如何評價這一系列的改革呢?

片山 我想,大家提出的評價有各種各樣,但最大的問題在於「地方分權」這一使命本身尚未明確。相關人員的立場不同,針對地方分權的構想就未必一致。

比如,提到廢除設在地方上的中央政府派出機構時,有人會認為這是將中央的工作下放給地方,意味著權限的移交,進而促進分權化發展。但另一方面,也有人將之視為行政調整的一環。換言之,他們並非立足於分權的角度看問題,而是認為可以通過廢除派出機構精簡政府部門,進而節約經費。小泉政權實施的「三位一體改革」其實也完全是吳越同舟。針對地方分權也同樣如此,必須弄清楚使命何在。

竹中 的確,定義本來就比較模糊,大家沒有共同的使命感。片山先生認為「地方分權」應該朝著什麼方向發展呢?

片山 雖然我提到了使命一詞,但針對這種本質性的問題,我總是傾向於單純地進行思考。即「為誰」「為何」。又該如何看待地方分權呢?我認為這無疑是為了民眾。任何人都希望自己生活或工作地區的環境盡可能地舒適一些。實現這一願望的途徑正是地方自治。這種情況下,自己所在地區的事情最好能由自己決定。我想這就是本質性的關鍵點。

受制於國法的地方行政

竹中 具體而言,哪些領域的事務應由自己決定呢?

片山 當然,並不是說任何事情都讓地方上自行決定。拿教育來說,6-3制的問題和教員的資質等關乎大局的事項應由中央決定。但學習課程和年級編制等細節則可賦予地方一些自由度。

比如,即便是維護市町村公路這種事情,事實上不向國土交通省請示就無法實施。這種問題與中央政府的狀態沒有直接關係。恐怕應該交由地方自行處理吧。

竹中 要想改變現行體制,需要經過哪些程序呢?

片山 採用國家法律形式決定的事項只能全部通過國會修改法律。比如,我擔任總務大臣之前,自治體發行地方債時均需要徵得國會同意。除了政府資金外,每次從民間金融機構貸款時,也必須向總務省和財務省逐一請示。於是,我擔任總務大臣後,改變了相關機制,對向民間金融機構的借貸行為實施框架管理,各個自治體可在一定上限額度內自由操作。當時也需要修改地方財政法。每次想要改變機制,就只能像這樣一點一點地認真修改。

改革派知事的艱苦奮戰

竹中 您在擔任鳥取縣知事的8年間,在地方上實施了多項改革。由於中央政府掌握著權限,作為一個縣,想必遭遇了許多艱辛。

片山 是啊。就拿公路來說,當時亟待解決的課題是實現貫穿中國(日本本州西部的中國地區——譯註)地區的姬路鳥取線的全線開通。到國土交通省陳情后,對方表示資金不足,本年度只能實施部分事業。而同一時期,農​​林水產省卻伸出橄欖枝,表示希望我們使用其多餘的農業道路預算。雖然不對口,但同樣都是利用國家經費修建鳥取縣需要的公路,所以我曾希望將選擇權交給縣里,但最終未能實現。因此,擔任總務大臣後,我引入地方自治體擁有較高自由度的「一攬子交付金」,取代了中央提供的「附帶條件的補助金」。

竹中 自民黨正準備廢除一攬子交付金政策。大概是擔心它會削弱中央政府的權限吧。

片山 這種想法恐怕來自霞關。一攬子交付金雖是內閣府分配給各都道府縣的,但其預算是來自過去國土交通省和農林水產省等部門掌握的補助金。最終導致國土交通省可自行分配的公路補助金減少,財務省主審官的審定權被削弱。我認為自民黨的做法反映了這些官僚們的呼聲。

或許政治家也因循著傳統做法——針對地方上的陳情,自己出面與中央政府交涉,促成地方實現願望。可是,如果要標榜「新生自民黨」,就應該摒棄這種陳舊的交易模式。如果總是說「這條道路是靠我才建成的」,就永遠都無法實現政治主導。

竹中 我聽說您還在擴充米子機場的出入國管理和檢疫體制方面做出了巨大貢獻。

片山 當時,即將開通連接米子機場與韓國仁川機場的國際定期航班,但由於CIQ(海關、出入國、檢疫)人員不足,所以無法建立運作體制。CIQ屬於中央政府的權限範圍,中央表示由於存在公務員核定人數管理計劃,不能增加人員。於是,我提出「既然中央無能為力,就讓我們縣裏來做吧」。縣立醫院的醫生可以從事人員檢疫工作。縣內相關研究所也可以負責動植物檢疫,縣內警察可以負責出入國管理。但有關部門仍然不為所動,於是我又說「我去拜託小泉首相(時任),讓他同意我們作為結構改革特區開展工作」。這下子,各方都迅速行動了起來。如果權限將被奪走,大家就會認真對待了。最終,CIQ部門增加了數百人。

竹中 2000年發生鳥取縣西部地震後,聽說您拿出縣裏的預算為災民重建住宅提供了補助。

片山 是的。為了幫助災民在縣內重建住宅,我從縣財政中撥出了300萬日圓作為補貼。但中央部門對此做出了激烈反應。財務省、自治省和國土交通省一致表示反對。原因在於,發生阪神淡路大地震後,災民的雙重貸款曾引發問題,當時中央政府以「稅金屬於公共資金,將其投入形成個人資產的行為違背憲法」為由拒絕了提供援助。現在如果鳥取縣實施了補貼行為,那就意味著當時的解釋是謊言了。

可是,當我質問中央政府的官員「說是憲法的規定,那到底是第幾條?」,他們一下子沉默了,然後說「……是理念」(笑)。費盡周折讓神戶方面接受了這個說法,所以不希望舊事重提——這種心情也是可以理解的,但我表示只要縣內還有居無定所、生活困難的民眾,就要優先考慮他們,「堅決而圓滿地」否定了中央官員的說法。當時,為了避免中央方面採用減少特別交付稅和補助金的手段來故意刁難,我提前打了預防針——「如果真的發生了那種情況,那我就只能該怎麼辦就怎麼辦了」。結果,當年度下撥的特別交付金有了大幅成長。因為對於弱者而言,最有效的手段就是公開訊息。

分權改革到底有無進展

竹中 最近20年來,自民黨與民主黨都分別在政策中提到了分權改革,您認為哪一方的措施更好地推進了改革呢?

片山 我想都談不上做得好吧。一個是意識問題。自民公明政權時代,即使只是場面話也好,畢竟還存在「必須分權」的意識,黨內也對此達成了共識。可是,由於這將削弱國會議員和官僚們的裁量權,所以現實中表現出了極不情願的態度。換言之,「行動起來拖拖拉拉」。

而民主黨政權則標榜「從官僚主義到政治主導」,在選舉承諾中提出將大膽推進地方主權改革。這個志向很好。但黨內完全沒有樹立共同的意識,這或許也可謂是民主黨的一個特性。人們深入政府各部門後,一下子就變得態度消極起來,拖了改革的後腿。在開會的時候,作為地方主權改革擔當大臣的我必須說服他們。我屢屢感到「你們的承諾中明明寫了這些,為什麼還需要我來重申呢?」。民主黨的行動與其聲稱將地方主權作為改革關鍵的言論不一致,認真投入行動的民主黨議員只占極少數,絕大多數人都顯得漫不經心。

另一個問題是針對「地方自治」的理解。地方自治具有「團體自治」和「居民自治」兩個方面。「團體自治」是指加強地方自治體相對於中央的獨立性,「居民自治」指的是在該地方自治體內,居民的意志將更容易得到反映。本來,兩方面共同發展才能實現真正的地方自治,但民主和自民兩黨都只關注了加強團體自治這一個方面。

雖說是「移交權限」,也只是將官僚的權限交給地方首長,或將制定國家法律的國會權限交給地方議會。這個過程不會涉及到地方民眾。知事和議會實力增強,但地方民眾仍被排斥在外。這就相當於一場「知事們的、知事們實行的、為了知事們的分權改革」。由於地方自治也包含了居民自治之意,所以如果中央的干預減少,就應該增加民眾的參與機會。比如,需要樹立改變議會現狀、為了完善議會而擴充地方民眾直接參與政治的機會等觀念。就在我作為總務大臣剛剛將這些思路整理形成法案之際,發生了東日本大地震,法案最終未能通過,令我心裏留下了一段深深的遺憾。

民眾參與是地方自治的原點

竹中 要促進地方的自立,必須實施以稅源轉移為核心的地方稅收財政制度改革。您認為中央應在多大程度上移交稅源呢?

片山 對於地方而言,減少國稅,增加地方稅當然是好事。但如果以全國統一的稅率為前提,採用符合地方行政需求水準的地方稅稅率,莫如說東京都更會財源滾滾。因此,從財源節約論的角度來看,合理的做法是:將東京都的比例水準控制在可讓其自足開展行政運作的程度,中央針對財源不足的縣調節財源、給予補充。

問題在於,建立交付稅制度和地方稅制度後,資金仍然不足時,應把賬單交到何處。目前依靠的是中央援助和地方債,但這是一種不健康的狀態。最終的資金來源本來應該是民眾。要實施某些大型項目時,應該詢問大家「各位居民,為了完成這個項目,我們是否可以增加稅金?」。

目前,中央與地方的財政結構限定了稅金,而地方交付稅和國庫補助金是可變要素,即只要向中央陳情就會增加的一種要素。因此,最終資金來源就是中央和地方債。應該逆轉這種局面,限定地方交付稅和國庫補助金,確保具有一定標準性的行政制度能夠得以執行的狀態,如果超出這個程度,就要問問老百姓了。如果能將這種自治體與民眾之間的雙向交流融入地方自治中,恐怕就不大會出現北海道夕張市那樣的自治體破產現象。應該努力轉變最終資金來源。

竹中 如果各個自治體的稅制不同,估計地區之間就會展開競爭。如果存在積極努力的自治體與缺乏問題意識的自治體,恐怕還會出現經濟差距。想必也有人會擔心這些問題。

片山 存在一定程度的競爭是件好事。針對義務教育和殘障福利等部分問題,中央有必要制定行政標準,負責保障財源。這就是所謂的國家最低生活標準(※1)。擁有一定的財政管道,針對超出部分,讓地方上在徵得民眾同意後自由行動,恐怕這樣比較理想。

我曾調查過英國的自治體,即使是市町村規模的自治體,自主收入的比例也並非那麼高。許多地方的水準接近於日本的人口稀少地區。可是,他們採用「家庭稅(※2)」的稅率來調整稅源,地方自治管理做的有聲有色。

比如,如果要改建學校校舍,議會就開會討論「是否可以提高家庭稅的稅率」。儘管也可以從中央政府獲得預算,但他們建立了這種機制,對金額實施規則化管理,即使不去陳情也可以預測補助金的額度。只要拿不足部分除以家庭稅的徵稅標準額,就能算出稅率,因此議會可在此基礎上討論是否可以增稅。至少不會發生財政破產的問題。這意味著將民眾,也就是納稅人作為了最終資金來源。

此舉的最大效果是為議會帶來了活力。議會原本就是討論稅金的場所。如果增加財政支出,稅金就會增加——議會本來應該建立在這種理解之上,但由於日本的稅在事實上是固定的,所以爭論只會偏向於財政支出,任何人都不會討論稅的問題。從國際標準的角度來看,這樣的日本地方議會恐怕算是一個特例。

現在,中央用稅法規定了一切,甚至包括稅率以外極其細微的特例。反過來說,由於一切都由中央決定,所以首長和議會都不需要面對納稅人。因為無需思考稅的問題,所以地方議員們全都只是關注擴充財政支出的問題。但我認為,讓民眾擁有自行決定稅收機制和稅率的權力才是地方自治的原點。

竹中 感謝您今天提供的寶貴意見。

(※1)^ 政府對國民提供保障的最低生活標準。

(※2)^ 英格蘭、蘇格蘭及威爾斯的地方稅。民眾向居住的行政區劃(議會區)的自治體支付的稅金,將被用於提供與納稅人生活息息相關的行政服務。

攝影:山田慎二

  • [2013.04.17]

nippon.com 編輯委員。1971年生於東京都。1993年畢業於東京大學法學系,進入日本大藏省(現財務省)。1998年美國史丹佛大學政治系博士課程結業。1999年任政策研究大學院大學副教授、2007年起任準教授,現為教授。主要著作有《何為參議院?1947-2010》(中央公論新社,2010年,獲大佛次郎論壇獎)等。

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