專題 日本地方分權改革20年:今後的課題何在?
21世紀頭10年的地方分權
改頭換面的改革內容與旗手

北村亘 [作者簡介]

[2013.04.19] 其它語言:ENGLISH | 日本語 | 简体字 |

地方分權改革的內容與方向性將在很大程度上影響各時期政權的穩定性。大阪大學研究所北村亙準教授將為我們闡釋本世紀以來的改革歷程。

頭10年的前半期——向地方移交權限

從小淵惠三內閣末期的2000年4月到小泉純一郎內閣下台的2006年9月,廢除機關委任事務制度與國庫補助負擔金及稅源轉移等地方稅收財政改革工作均有所進展。

機關委任事務制度是一種將中央事務交由地方自治體首長實施的機制,不僅不承認地方首長的裁量和地方議會的干預,還迫使地方自治體背上事務負擔,一直受到地方自治體和研究人員的詬病。在廢除這項制度的基礎上,政府又全新創設了一種機制,可從法律角度確保中央與地方在聯合實施事務過程中的平等性,地方自治體甚至可以將某些事務退回給中央。

此外,以削減向地方自治體提供的限定用途的國庫補助負擔金為條件,中央政府向地方自治體移交了相當大一部分的稅源,加強了地方自治體的徵稅自主權。

頭10年的後半期——以縣為單位整合權限的動向

另一方面,自2006年9月第一屆安倍晉三內閣組建,到2012年12月野田佳彥內閣下台,政府就以下一系列改革展開了探索:徹底改革中央政府派出機構、針對調節中央與地方利害衝突的「中央與地方協商平台」實現法制化轉型、放寬國庫補助負擔金的用途限制,將之改為一攬子交付金。

尤其受到重視的是有關廢除中央派出機構或向地方移交事務的改革工作。改革將府縣作為事務的實施單位,取代了過去以廣域片區為單位的做法,而整合了多個專職部門的縣府則取代隸屬於中央機關係統的專門機構成為了事務的實施主體,從這一點而言,這是旨在將中央事務分散到各縣府並進行整合的一次改革。將相關工作移交給關西廣域聯合的行動也十分重視構成該聯合的7個府縣,體現了相同的思路。

不過,廢除中央派出機構或向地方移交權限的工作卻始終停滯不前。野田內閣提出的法案經內閣會議審議決定後,旨在實施改革的立法程序一直飄搖不定。

此外,以大阪都構想的公布為契機,要求改革地方統治機構的呼聲在2010年迅速高漲。2012年,大都市地域特別區設置法出爐,滿足一定條件的城市可以成立像東京都23區那樣的公選區長和公選區議會組成的特別區。

如果用一句話來概括本世紀第一個10年的地方分權改革,那就是分權改革方向從前半期的分權、分離轉向了後半期的分散、整合。只要考慮一下中央和地方所處的政治狀況,就可以順理成章地解釋這種趨勢了。

如上所述,21世紀頭10年前半期的改革不僅將中央事務和財源移交給了地方自治體,還擴大了地方自治體發揮主動權的餘地,從這個意義來說,這是一場旨在實現中央與地方分權、分離的改革。

90年代,地方要求廢除機關委任事務

將目光轉向上世紀90年代作為需求方的地方可以發現,地方六團體(※1)的「集體意志」首先是要求廢除機關委任事務制度(地方首長們對擴充財政自主權表現出消極態度)。在企業跨國境往來的時代,為了迅速招來企業,地方首長們一致要求中央機關將主動權移交給地方自治體。

據說,1995年時,北陸地區某町為了獲得農地轉用許可,不得不輾轉於縣、農政局和農林水產本省之間,耗時長達1年多。對於那些為尋求物流基地而進軍非城市地帶的企業,以及希望通過迅速決策抓住商機的經濟界而言,將中央機關掌握的決定權移交給地方政府之舉也具有生死攸關的重要意義。在經濟界的支持下,地方上以集體意志的形式提出了實施以廢除機關委任事務制度為內容、追求分權、分離目標的改革要求。再將視線轉向作為地方分權供應方的中央政府,自民黨在1998年7月丟掉了參議院過半數議席,日本一直深陷經濟低迷和金融危機的困境之中。政府執政黨領袖的腦海中已經浮現出了政權更替的夢魘。

既然為自民黨提供政治支持的地方及經濟界已在廢除機關委任事務制度問題上達成一致,那麼除了實施改革外別無選擇。最終,為了將中央機關的抵觸情緒降到最低,小淵內閣選擇不觸動遭到中央機關反對改革的公共事業和國庫補助負擔金這兩塊蛋糕,在此基礎上實施了地方分權改革。

此後不久,小淵內閣與公明黨等組建了聯合政權。之後直至2007年7月,雖然也曾出現過些許變動,但在眾議院擁有過半數議席的自民黨憑藉與公明黨的聯手,在參議院也成功確保了過半數議席。

要求獨立於中央的知事們——「三位一體」改革

在比較穩定的政治環境下,提出重建財政的小泉純一郎內閣於2001年4月走馬上任。小泉首相在同年5月發表的施政演說中明確提出要實現財政健全化,在較高支持率和穩定的政治環境下,他表示將控制預算,不會將地方財政作為改革禁區。

在小泉內閣的主導下,所謂的「三位一體改革」,即包括削減中央給地方的補助金和地方交付稅、將中央部分稅源移交給地方等內容的一系列地方稅收財政改革拉開了帷幕。重新審視向小型自治體傾斜補貼交付稅額的「階段修正」和事業費修正政策,簡化計算方法後,針對小型基層自治體實施的財政措施受到控制,提供給地方的交付稅總額減少。

「三位一體改革」的另一個目的在於加強地方相對於中央政府的自律性,需求方的核心人物是與中央機關直接對峙的47位知事。由於用途較為自由的地方交付稅減少,所以在針對中央決定用途且負擔部分事業費用的國庫補助負擔金改革方面,除了廢除或削減國庫補助負擔金外,知事們還要求擴大地方的裁量權。尤其是上世紀90年代以後,通過會長公選和多數表決制等組織改革,全國知事會已從「知事們的沙龍」蛻變為「衝鋒陷陣的知事會」。作為供應方的小泉首相等人也意識到,在謀求重建財政的同時,還必須加強地方的自律性,最大程度地化解地方上的抵觸情緒。另一方面,他們也預料到如果想要廢除或削減國庫補助負擔金這個甚至可謂是中央機關「精心呵護養大的千金」,必然會遭到各種理由的抵抗。

於是,小泉首相等人不僅要求本應是受益者的地方六團體的代表製作國庫補助負擔金廢除削減方案,還決定要讓地方的代表正式參與到中央政府的決策過程中來。就這樣,在缺乏法律依據的情況下設立的這種「中央與地方的協商平台」上,中央機關與地方六團體的代表發生了激烈的衝突。

小泉首相等人觀望雙方的衝突後,一面表示要大幅削減給予地方的財源,一面又決定向地方移交國稅中基礎稅目的稅源,擴大了地方的裁量權。結果,「儘管心存不滿」,但發揮了核心作用的知事們不僅接受了改革的結論,還給予了相應的高度評價。在三位一體改革中,需求方與供應方的想法實現了統一,分權分離型改革達到高潮。

地區差距擴大暴露出的自治體之間的矛盾

從2000年4月地方分權一攬子法頒布施行,再到2006年9月以前實施的分權分離型改革,經歷種種變化之後,過去一直受到重視的地區公平性已不再是政府悉心關照的重點。一系列的改革拉大了地區之間的差距。

對此反應最為敏感的是基層自治體的首長。據2001年8月的調查顯示,都道府縣的知事回答稱廢除機關委任事務制度後,行政運作變得簡單易行了,而市長們卻表示財政和事務量方面的負擔有所增加。

實施三位一體改革之前,都道府縣與市町村之間的熱情也存在溫度差(※2),由於改革造成中央政府的財源保障功能弱化,地方政府之間的橫向關係發生了惡化。分析2007年面向全國市町村長開展的調查可以發現,79.4%的市町村長對分權分離型改革做出了消極或否定性的評價(有效答卷806份)。

相反,在財政方面嚐到甜頭的市町村長針對追求分權和分離目標的改革帶來裁量權增加這一點給予了積極評價。此外,越是強調領導力的首長,越是支持分權分離型的改革,反對採用護衛船隊般的方式全程控制地方政府(※3)

需求方的多數派是在財政上得不到好處的市町村長,他們對分權分離型地方分權改革所持的消極態度在政治方面產生了重大意義。地方政府之間的矛盾促使市町村長逐漸取代知事變成了需求方的領軍人物。

政權更替加劇「地方主權」之爭

考慮到頻繁舉行的政權選舉,作為改革供應方的政府執政黨領導集體無法對市町村長的疲勞感和消極態度視而不見。

國會委員長擁有在國會會期內決定法案表決時間的權力,如果未能掌握這一要職,政府執政黨就無法控制立法過程。為了獲得委員長職位,即為了迅速而平穩地通過法案,僅在眾參兩院的選舉中贏得單純過半數還不夠,必須在選舉中「大獲全勝」。

由於顧及到次年舉行的參議院選舉,2006年9月上台的第一屆安倍內閣一方面表現出了改革的姿態,一方面又在摸索避免刺激市町村的地方分權改革方式。廢除國土交通省設在各地的整備局和農林水產省設在各地的農政局等中央政府派出機構,不僅可以向選民展示改革姿態,還能博得力圖擴大裁量權的都道府縣的歡心。

另一方面,與地方交付稅和國庫補助負擔金的改革不同,廢除中央派出機構的改革行動不會給市町村造成財政負擔。這一點對供應方(中央政府)頗具吸引力。每當自己面臨的政治動盪因素加劇之際,政府執政黨領導就會聲勢浩大地宣稱要開展針對中央派出機構的徹底改革。

在2007年7月的參議院選舉中,自民黨和公明黨組建的聯合政權失去了過半數地位,作為供應方的政治環境變得愈發不穩定。由於在眾議院內確保了可推翻參議院表決結果的3分之2多數議席,所以當時他們所面臨的可謂是一種「輕度扭曲」狀態。在這種政治不穩定因素的影響下,政府執政黨領導一面更加高調地表示要實施針對中央派出機構的徹底改革,一面加大了向地方轉移財源的力度。

以民主黨為核心的聯合政權在2009年9月走馬上任,起初不僅在參議院擁有過半數議席,更以聯合政黨的形式在眾議院占據了超過3分之2的議席,鳩山由紀夫首相提出的「地方主權」改革曾一度被寄予厚望。

在當年10月發表的共計12,905字的施政演說中,鳩山首相用了多達657個字(5.1%)來闡述地方主權改革問題。12月成立的地方主權戰略會議宣稱將實施新的改革,優先解決自三位一體改革之後已被人遺忘的「加強地方自律性」這一問題。可是,迫於即將到來的參議院選舉,甚至讓人感到有些諷刺的是——為了避免刺激地方,雖然動作緩慢,政府卻又實實在在地將工作重心轉向了中央派出機構的改革。

提出進一步要求的大城市

菅直人內閣上台後,聯合政黨不僅在2010年7月的參議院選舉中失去了過半數議席,其在眾議院內的3分之2多數議席也不復存在,陷入了「重度扭曲」狀態。

在不穩定的政治形勢下,供應方難以著手實施大膽的地方分權改革。2011年9月,野田佳彥內閣上台,在野田首相發表的共計9,580字的施政演說中,涉及地方主權改革的內容僅有20字(0.2%)。被稱為民主黨政權「首要課題」的政策已經成為泡影。

再將目光轉向改革的需求方,大都市圈和其它地區之間的矛盾還在擴大。在大阪市等大城市,長期存在著由於周邊地區人口只在白天流向城區而造成的行政服務的受益與負擔的失衡等問題。

此外,引入小選舉區制度的做法提升了城市地區的政治代表性,創造出一種可幫助大城市尋求自身利益的政治結構。為了自身的繁榮,大城市開始追求大都市圈統治機構的改革,要求中央的執政黨和在野黨實現這種改革。

在2011年11月的大阪市長、大阪府知事雙重選舉中大獲全勝的橋下徹市長與大阪府知事松井一郎提出大阪都構想後,中央的政黨從該舉動中感到了威脅,於是在這兩位地方首長的要求下,跨黨派合作於2012年8月通過了大都市地域特別區設置法。允許人口在200萬以上的政令指定都市像東京都一樣設立擁有公選區長和公選區議會的特別區(當年9月施行)。

將政令指定都市分割,設立相當於中心城市的特別區,這種都級行政區的構想基本上屬於分散整合型改革過程的一部分。

在2000年以後的地方分權改革過程中,中央決策者在考慮知事們的要求後實施的改革進一步刺激了市町村長們,從而引發新的改革。換言之,作為地方分權改革供應方的中央決策者,在決定改革方向和內容之前,會考慮作為需求方的地方自治體首長的動向,這種由供應方按照需求方要求決定的改革刺激了其他需求,進而引發了新的改革。

受政權選舉左右的改革走向

觀察21世紀第一個10年的趨勢就可以發現,相較於作為供應方的政府執政黨領導層的黨派屬性,他們所面臨的政治安定程度更容易影響地方分權改革的方向。

2012年12月,自民黨與公明黨聯手在眾議院獲得325個議席,這樣就能推翻尚未掌握過半數議席的參議院決議。然而,考慮到兩院在國會同意人事(經國會兩院同意後方可任命內閣、內閣總理和各省大臣的人事制度——譯註)等方面是完全對等的,要在眾議院連續發起重新表決也是比較困難的。

剛剛走馬上任的第二屆安倍內閣只有在2013年7月舉行的參議院選舉中獲得過半數議席,才能從立法過程和政權選舉的壓力中解放出來,甚至可以推進迫使地方承受負擔的改革行動。

如果能在參議院獲得過半數,安倍內閣或許就能在近兩年的時間內謀求實施立足於全國整體利益的改革。不過,要想順利完成改革目標,關鍵在於能否在7月之前準備好明確的改革計劃。

此外,就需求方而言,大城市的市長們紛紛登場,取代追求自律性的知事們成為了新的領軍人物。他們能否對作為供應方的中央施加影響,取決於他們能對中央決策者造成多大程度的政治威脅。只要組建地方性政黨,並在地方選舉中展示壓倒性的力量,就能對全國性的政黨造成巨大威脅。

(※1)^全國知事會、全國市長會、全國町村會、全國都道府縣議會議長會、全國市議會議長會、全國町村議會議長會

(※2)^大森彌「第一次分權改革的效果」,《LEVIATHAN》第33號(2003年)

(※3)^北村亙「地方分權改革與基層自治體的財政認識」,《阪大法學》第60卷第3號(2010年)

  • [2013.04.19]

大阪大學研究所準教授。專攻行政學、中央地方關係、地方自治。生於1970年。1998年獲京都大學博士學位。歷任甲南大學準教授、大阪市立大學研究所準教授,2008年起任現職。著書有《地方財政的行政學分析》(有斐閣,2009年)。

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