專題 日本的議會制民主主義
日本議院內閣制與安倍內閣的前景:阻礙西敏(Westminster)化轉型的「屏障」

竹中治堅 [作者簡介]

[2013.11.12] 其它語言:ENGLISH | 日本語 | 简体字 | العربية |

上世紀90年代,日本曾開展過政治及行政改革,試圖推行英國式的「西敏(Westminster)型」議院內閣制。然而,政策研究大學院大學的竹中治堅教授指出,若想徹底轉變為西敏型體制,還面臨著一些「屏障」。

自1994年的政治改革以來,日本曾對政治制度實施了多次改革。一系列的改革對日本議院內閣制的存在方式產生了巨大影響。在此,本文將對日本的議院內閣制加以評述。首先為大家介紹將議院內閣制劃分為西敏(Westminster)型和共識型兩種類型的理論觀點。然後在此基礎上研究日本議院內閣制的特點,為大家揭示:經過一系列改革後,雖然比過去接近了西敏型體制,但依然保持著共識型體制的特點。(編輯部注:西敏或西敏寺(Westminster)是英國國會會議廳所在地)最後,針對日本議院內閣制的存在方式對近年政治過程造成的影響展開研討,並根據7月21日舉行的參議院議員選舉結果,簡單分析一下第二次安倍晉三內閣的前景。

西敏(Westminster)型與共識型議院內閣制

人們通常認為日本的統治體系採用的是議院內閣制。議院內閣制的本質在於內閣基於議會的信任而存在,同時內閣擁有解散議會的權力(※1)

上世紀90年代後,經過數次改革,日本議院內閣制的存在方式發生了變化。在思考議院內閣制的存在方式時,李帕特(Arend Lijphart)的觀點可為我們提供參考。李帕特認為,按照多數派的構成方式,民主主義可以分為西敏型和共識型兩類(※2)。西敏型採用的方式是簡單多數表決主義,而共識型則力求最大限度地擴大多數派的規模。

李帕特的分類法也有助於思考議院內閣制的存在方式(※3)。參考其他研究學者對議院內閣制的分類並加以整理後,可以將西敏型和共識型議院內閣制的特點歸納如下(※4)

西敏型議院內閣制的特點是:(1)小選舉區制(2)兩大政黨制(3)行政權集中在獨立內閣手中(4)內閣與執政黨具有一體性(5)立法機構地位優於行政機構(6)一院制(7)首相權力大。與此相對,共識型的特點是:(1)比例代表制(2)多黨制(3)聯合內閣分享行政權(4)內閣與執政黨具有二元性(5)行政機構與立法機構保持均衡(6)兩院制 (7)首相權力小。

議院內閣制的兩種類型

西敏型 共識型
小選舉區制 比例代表制
兩大政黨制 多黨制
行政權集中在獨立內閣手中 聯合內閣分享行政權
內閣與執政黨具有一體性 內閣與執政黨具有二元性
立法機構地位優於行政機構 行政機構與立法機構保持均衡
一院制 兩院制
首相權力大 首相權力小

日本議院內閣制的變化

以下將立足於上述兩種議院內閣制的類型,分析日本議院內閣制的存在方式。1955年至1993年,自民黨長期掌握政權,即所謂的55年體制時代,這個時代的日本議院內閣制可以歸類為共識型。其選舉制度是比小選舉區制更接近比例代表制的中選舉區制,政黨制度是自民黨一黨獨大的多黨制。

在55年體制下,由於自民黨單獨組閣,所以乍看之下似乎這個時期一直處於獨立內閣的狀態。然而,自民黨是一個派閥聯合政黨,自民黨內閣實際上接近聯合內閣(※5)。本來,日本的國會就相對於內閣保持著很強的自律性。而且,在自民黨內部,派閥的獨立性強,執政黨在政策決定過程中保持著強大的影響力。因此,最終演變成了內閣和執政黨二元決策的局面。由於內閣對執政黨的影響力弱小,所以行政機構的地位不會優於立法機構。考慮到各個執政黨議員對政策決定過程的影響力,可以說行政機構與立法機構保持著均衡。日本採用兩院制,參議院權限很大,即使是自民黨在眾參兩院均占有過半數議席的這段時期,參議院仍對政治過程產生了潛在的影響力。由於存在以上特點,所以首相的領導力很弱。

此後,進入上世紀90年代後,日本實施了數次制度改革。其中,重要的改革有兩次,一是1994年的選舉制度改革,二是1996至98年期間研究準備,最終於2001年開始實施的中央政府機構重組(※6)

1994年實施選舉制度改革後,小選舉區比例代表並立制取代了中選舉區制度。此外,2001年實施中央政府機構重組後,內閣總理大臣的法定權限和輔佐體制得到了強化。

一系列的變化對日本議院內閣制的存在方式產生了怎樣的影響呢?

引入小選舉區比例代表並立制後,日本的選舉制度比過去更加接近於小選舉區制。新選舉制度的引入,促進了兩大政黨制的發展。首先,新進黨成立,後來,民主黨替代已解散的新進黨成長起來。2003年11月舉行大選後,自民、民主兩黨占據了參議院86%的議席,而2004年7月舉行參議院選舉時,兩黨在參議院的席位比例達81%。從此以後,形成了主要政黨的自民黨和民主黨這兩大政黨展開競爭的局面。

選舉制度變更後,同一選舉區內不會再有多名自民黨議員當選,自民黨內部派閥的影響力開始下降,自民黨不再是過去那樣的派閥聯合政黨,凝聚力得到了提高。自民黨與公明黨等黨派聯合組閣(※7)。而民主黨則與國民新黨等黨派聯手執掌政權(※8)。由此可見,1999年1月以後,所有內閣均為聯合內閣。不過,我們可以認為其本質接近獨立內閣,行政權始終集中在內閣手中。

此外,小選舉區制度下,無黨派人士難以當選,所以獲得政黨公認就具有了重要意義。這樣一來,隨著公認權的重要性提高,黨首在黨內的影響力也增大了。政府機構重組後,內閣總理大臣在制定政策方面的權限得到加強。因為內閣總理大臣不僅被賦予了在閣僚會議上的提議權,還正式獲得了要求內閣官房準備法案的權限。首相的權力較過去得到了擴大。

鑑於一系列制度改革所產生的影響,人們常常會認為日本的議院內閣制已經轉變成了西敏型體制(※9)

行政機構與立法機構的關係:國會的議事運營權

可是,現在日本的議院內閣制與西敏型議院內閣制之間存在兩大差異,而且這兩大差異均同行政機構與立法機構的關係有關。一是行政機構有權干涉立法機構的議事運營。議事運營指的是推進法案審議、處理議案等工作。二是兩院制的存在方式。從這兩點來看,日本的議院內閣制依然殘留著共識型體制的性質。

以下將對日本的議院內閣制與被視為西敏型典範的英國議院內閣制加以比較。

讓我們從議事運營權的問題說起。在日本,內閣幾乎無法干涉國會的議事運營,而英國則不同,內閣可對議事運營行使強大的影響力,促使法案成立。

在英國,內閣被賦予了干涉議會的議事運營,以及旨在促進法案審議工作的各種權限。此外,對於內閣而言,議會的結構也有利於法案獲得通過。

首先,內閣可以決定法案的優先順序。同時,針對內閣提交法案,閣僚可在二讀後,提交決定法案審議時間的進程動議。二讀結束後,圍繞每個內閣提交法案都會設立審議法案的公法案委員會。此外,決定該委員會委員人選的評選委員會委員絕大部分為執政和在野黨的院內幹事。執政黨的院內幹事是閣僚,不太可能會任命對法案持反對意見的執政黨議員。

由於存在上述權限和議會的機制,所以英國的內閣可以敦促法案審議工作。尤其是在委員會的審議階段,審議工作遭到拖延,以及由此造成包括其他法案在內的各項法案難以通過的可能性很低。

相對於此,日本的內閣不僅不能決定法案的優先順序,甚至幾乎未被賦予干涉國會議事運營的任何權限。議院運營委員會和審議法案的各個委員會在議事運營方面擁有巨大的權限。議院運營委員會可在實質上決定是否召開全體大會以及日程安排。同時,該委員會有權決定是否需要在全體大會上解釋法案主旨,掌握了這一權限,就意味著在實質上控制了各委員會開始審議法案的時間。這是因為,目前在野黨要求內閣在全體會議上解釋提交法案主旨的做法已基本形成了慣例,只要議院運營委員會未對該要求做出判斷,相關法案就不會交予各委員會。在議院運營委員會內,委員長和理事擁有強大的影響力。

常任委員會基本上是按照政策領域分別設立,而不是按照個體法案設立。審議法案的優先順序和審議時間等,委員會內部法案審議工作的具體方式將由委員長和理事協商確定。

此外,執政黨和在野黨的國會對策委員長之間的協商,也在很大程度上影響著法案優先順序、審議時間等國會法案審議工作的具體方式。

除了國會在決定法案審議的具體方式上擁有巨大權限外,三權分立體制的存在也致使內閣難以推進法案審議工作。另一方面,利用國會的權限和結構,擔任委員長和理事的執政黨議員可對法案審議的進程產生巨大影響。

自民黨形成了在執政黨內部對內閣提交法案進行事前審查的慣例,只有在事前得到執政黨議員贊同的法案方能提交到國會(※10)。之所以形成這種慣例,無疑是為了避免將法案提交至國會後,執政黨議員發揮影響力,讓法案的通過造成不確定性(※11)。不過,由於事前審查制的存在,我們就難以準確估量內閣無法干涉議事運營將對國內的法案審議過程本身產生多大影響了。

2009年,民主黨奪得政權之際,並未採用事前審查制。這讓我們看到了內閣與國會在議事運營權方面的關係將對法案審議過程產生何種影響。影響最為顯著的是鳩山由紀夫內閣。鳩山內閣曾數次試圖將重要法案提交國會後,在未得到執政黨議員支持的情況下通過法案,卻均以失敗告終。鑑於這樣的前車之鑑,野田佳彥內閣選擇了採用事前審查制。

國會獨霸議事運營權在很大程度上限定了日本議院內閣制的存在方式。既然執政黨議員可以極大地影響國會的法案審議,那就可以將這種力量作為槓桿,對法案和內閣的政策本身發揮影響力。如此一來,內閣與執政黨失去了一體性,致使政策的形成具有二元性。同時,國會憑藉議事運營權保持了相對於內閣的強大自律性。因此,日本的內閣並不像西敏型體制下的內閣那樣地位優於國會。

強勢的參議院

第二個顯著差異是二元制的存在方式。在英國,下院地位高於上院。在涉及財政和年度支出等有關金錢的法案時,即使上院不同意,下院也可通過法案。此外,針對其他法案,就算上院予以否決,但下院只要在1年後再次批准,即可通過法案。

與之相比,日本眾議院的地位就沒比參議院高多少。在審議預算和批准條約方面,眾議院的決議優先於參議院。然而,在通過法案方面,眾議院優先於參議院的條件非常苛刻。當參議院對眾議院批准的法案予以修改或否決時,為了促使法案原樣通過,就必須獲得3分之2出席議員的贊成。對於執政黨而言,要確保3分之2的議席並非易事。此外,如果參議院拖延已受理法案的審議工作,眾議院只能在送交法案61天後才可利用「視同否決」程序再次進行表決。

基於眾議院信任而成立的內閣原本就缺乏贏得參議院多數派支持的保障,無法對參議院行使解散權。因此從制度上看,對於內閣而言,想在參議院通過法案要比在眾議院通過法案更加困難。

對短命政權的影響

日本的議院內閣制與西敏型議院內閣制之間存在上述差異。而這些差異也是破解近年來日本政治變動問題的關鍵。2006年9月安倍晉三就任首相後,短命政權接連不斷,每年都在換首相。近年來,政策決定過程停滯、眾多首相任期短暫的背景原因就在於日本議院內閣制的上述兩個特性,尤其是與強勢的參議院有關。

福田康夫、菅直人、野田佳彥這三位首相任期短暫的一大原因在於「扭曲國會」的存在導致法案難以獲得通過。福田康夫就任首相之際,儘管作為執政黨的自民和公明兩黨在眾議院擁有3分之2以上議席,但並未在參議院保持過半數議席。因此,福田首相不得不依靠眾院再次批准法案的辦法來通過新反恐特別措施法等重要法案,致使政策制定工作停滯不前。同時,由於在國會同意人事(經國會兩院同意後方可任命內閣、內閣總理和各省大臣的人事制度——譯註)方面,眾議院並未被賦予優先性,所以政府在確定2008年3月日本銀行行長福井俊彥卸任後的接任人選問題上費盡周折,導致行長職位曾一度空缺。福田首相對「扭曲國會」狀態下的政策決定前景感到悲觀,於當年9月辭任。

菅直人首相時期也是如此,由於民主黨在2010年7月的參議院選舉中失利,作為執政黨的民主黨與國民新黨未能在參議院保住過半數議席,致使法案難以通過。菅首相被迫放棄了試圖通過2011年度「兒童補貼」法案的想法,該政策曾是民主黨的主打政策。此外,由於自民黨不同意通過發行國債所必需的特例公債法案,因此菅首相只能以辭職作為交換條件,換取了特例公債法案的通過。菅首相提前卸任的另一個背景原因在於民主黨的內部紛爭。雖說如此,「扭曲國會」無疑加大了政策制定工作的難度,削弱了內閣的凝聚力。而特例公債法案則給了菅直人內閣致命的一擊。

野田首相為了促使自己最重視的社會保障與稅制一體化改革相關法案在參議院獲得通過,不得不接受自民黨要求,表明將在法案通過後「不久」解散眾議院。由於解散時間受到了限制,民主黨只能在不利狀況下被迫解散眾議院。

鳩山首相主政期間,美軍普天間基地轉移問題引發的混亂無疑將政權逼入了絕路。不過,鳩山內閣時期,由於內閣並沒有議事運營權,所以法案審議工作出現了停滯。因此,包括與選舉承諾有關的事項在內,許多重要法案都未能獲得通過。這削弱了鳩山內閣的威勢,導致其組織渙散無力。

第一次安倍內閣以後各首相的在任時間

首相 在任时间
安倍晉三(第一次) 自民黨 2006年9月—2007年9月
福田康夫 2007年9月—2008年9月
麻生太郎 2008年9月—2009年9月
鳩山由紀夫 民主黨 2009年9月—2010年6月
菅直人 2010年6月—2011年9月
野田佳彥 2011年9月—2012年12月
安倍晉三(第二次) 自民黨 2012年12月—

第二次安倍內閣的未來

最後,筆者將立足於前述分析,簡單預測一下安倍內閣未來的走向。

在7月21日的參議院選舉中,自民黨大獲全勝,贏得65個議席。加上非改選議席,自民和公明兩黨在參議院的執政黨議席達到了135個。這樣一來,執政黨在眾參兩院均占據了過半數議席,「扭曲國會」局面得到扭轉。

相對於過去,安倍首相應該可以更加輕鬆地促使法案獲得通過,更加順利地制定政策了。在「扭曲國會」狀態下,在野黨的目的本身就是將執政黨逼入窘境,即使在政策面上沒有太大的矛盾,法案審議工作停滯不前的現象依然屢見不鮮。不過,日本議院內閣制的兩個特點應該依然會對政治過程產生影響。國會相對於內閣的高度自律性確保了執政黨議員對內閣試圖制定的政策具有發言權。特別是不用擔心解散問題、具有高度獨立性的執政黨參議員有可能會發揮強大的影響力。

如前文所述,自民黨形成了對內閣提交法案進行事前審查的慣例。因此,內閣向國會提交法案後,不太可能會頻繁出現法案審議工作停滯的現象。不過,這必須爭取到大量執政黨議員對內閣政策的支持,需要花費時間。對於安倍首相而言,仍然必須經歷這一決策過程。要想實現首相提出的眾多政策,恐怕關鍵問題在於如何說服參議院議員。

上世紀90年代以後,日本實施了多次制度改革。這些改革的初衷都是希望日本的議院內閣制更加接近西敏型體制。經過多年努力,日本的議院內閣制無疑比過去的共識型更加接近西敏型體制了。然而,鑑於日本的內閣與國會的關係,以及兩院制的存在方式,尚難言日本的議院內閣制已完全轉變為西敏型。仔細思考一下,或許也就覺得理所當然了。因為作為改革對象的政治制度只是選舉制度和內閣制度。國會制度和兩院制度本身幾乎都未被作為改革的對象。因此,日本的議院內閣制仍然保留著共識型體制的特點。換言之,這兩大特點已經形成日本朝著西敏型體制轉型道路上的「屏障」,要想進一步朝此方向轉型,就必須改革整個國會制度和兩院制。

(※1)^ 佐藤幸治《憲法》青林書院,1981年,p. 190

(※2)^ Arend Lijphart, Patterns of Democracy, Yale University Press, 1999.(日文版:李帕特[粕谷裕子譯]《民主主義對民主主義——多數表決型與共識型的36國比較研究》勁草書房,2005年)

(※3)^ 大山禮子指出:李帕特的觀點難以適用於總統制,莫如說是針對議院內閣制的類型論。大山禮子《比較議會政治論》岩波書店,2003年,p. 22

(※4)^ 大山《比較議會政治論》,笠京子「日本官僚制——從日本型到西敏型」(村松岐夫、久米郁夫編《日本政治變動的30年——政治家、官僚、團體調查所反映的結構變化》東洋經濟新報社,2006年,pp.223-225)、山口二郎《內閣制度》東京大學出版會,2007年等

(※5)^ 井芹浩文《派閥重組》中公新書,1988年,p. 82

(※6)^ 雖然1994年配合選舉制度改革實施的政治資金制度改革也很重要,但由於篇幅原因,此處不作評述。

(※7)^ 1999年1月至10月,自民黨與自由黨結成聯合,10月後公明黨加入其中。此後,自由黨於2000年4月脫離聯合,自民黨後與公明黨和保守黨組成聯合。2003年11月至2009年9月,以及2012年12月後,自民黨與公明黨保持著聯合關係。

(※8)^ 民主黨於2009年9月至2010年5月期間與國民新黨和社民黨組成聯合內閣,2010年5月至2012年12月期間與國民新黨組成了聯合內閣。

(※9)^ 笠「日本官僚制——從日本型到西敏型」p.223、p235,山口《內閣制度》p.203,待鳥聰史《首相政治的制度分析》千倉書房,2012年,p.139

(※10)^ 飯尾潤《日本的統治結構》中公新書,2007年,pp. 123-125.

(※11)^ 大山禮子《日本的國會》岩波新書,2011年

  • [2013.11.12]

nippon.com 編輯委員。1971年生於東京都。1993年畢業於東京大學法學系,進入日本大藏省(現財務省)。1998年美國史丹佛大學政治系博士課程結業。1999年任政策研究大學院大學副教授、2007年起任準教授,現為教授。主要著作有《何為參議院?1947-2010》(中央公論新社,2010年,獲大佛次郎論壇獎)等。

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