專題 安倍「經濟成長戰略」的實效性
新經濟成長戰略的關鍵——規制改革

八代尚宏 [作者簡介]

[2013.12.19] 其它語言:ENGLISH | 日本語 | 简体字 | FRANÇAIS | العربية |

安倍經濟學能否讓日本擺脫受困已久的通貨緊縮狀態,促使日本經濟走上成長軌道呢?關鍵在於規制改革的成功與否。筆者將對農業、城市開發、醫療護理等三個領域需要實施的規制改革做一番考察。

農業、城市開發和醫療護理是三大關鍵領域

在2013年7月的參議院選舉中,安倍晉三政權的經濟政策,即所謂的安倍經濟學可謂暫且獲得了信任。然而,該政策能否克服長期通貨緊縮,促使日本經濟走上成長軌道則取決於安倍首相在秋季推出的「新經濟成長戰略」的內容。

據稱,安倍經濟學的三支箭中,作為第一、第二支箭的貨幣與財政方面的總體政策將刺激需求,作為第三支箭的個體結構政策則是通過供應來促進經濟成長。不過,作為結構政策核心的規制改革無論是在提升產業生產力方面,還是在釋放長期受到抑制的潛在民間需求方面都具有重要意義。

過去,在放寬了一直被限制競爭的軌道運輸和電信行業方面的規制後,催生了送貨上門和手機等具有劃時代意義的服務需求。改革的對象如非能夠提高國民生活便利性的規制,則無法期待其對經濟成長產生長遠的促進效果。規制改革的主題不勝枚舉,在此,筆者將針對有望在擴大需求方面產生立竿見影的效果的農業、城市開發、醫療護理這三個領域加以分析評述。

廢除大米減反政策,給予農戶直接補償

在加入跨太平洋夥伴關係協議(TPP)問題上,能否保留大米的高關稅是一個重大焦點。可是,日本擁有溫暖的氣候、豐富的水源、充足的農地面積、踏實勤勞的農民,在這樣得天獨厚的環境中,作為主食的大米為何如此缺乏國際競爭力,甚至需要依靠高關稅來維持競爭力呢?

其它已開發國家也會對農業加以保護,但其主要手段是為農戶提供收入補償。像日本這樣,人為地減少生產量,抬高大米價格,給消費者造成巨大負擔,做出事實上的卡特爾(Cartel)壟斷行為的例子比較少見。同時,占大米總產量4成比例的耕地被強制實施減反政策(減少耕作面積的政策——譯註),專業農戶的犧牲也很大。只要減反政策維持不變,那麼就算想要將零散的農地集中起來追求大規模生產的效益,也不會產生任何效果。不惜犧牲消費者和專業農戶的利益,讓日本經濟背上沉重的成本負擔,仍要通過維持減反政策來保護的,無非是依靠收取大米交易手續費作為主要收入源的全國農業協同組合聯合會(JA)的利益。

假設我們迅速廢除了減反政策,變為向農戶給予直接補償。專業農戶會盡可能地多生產大米,大米價格將大幅下降,於是國際競爭力隨之提高,關稅率也就可以降低了。此外,相對於因為老齡化問題而日益縮小的國內市場,如果日本農業可以轉變為面向日益擴大的亞洲市場的出口型產業,那麼懸而未決的糧食自給率也將提高。

另外,如果更多地讓資金充裕的股份公司來經營農地,那麼以上班族身分參加勞動的年輕男女就會增加,這也有助於激發農村的活力。我們不應將規定了「耕作者擁有農地」的農地法用於排擠那些意欲發展農業商務活動的企業。違反農地法放棄耕地的農戶數量出現了趨勢性的成長,莫如說正應該對他們徵收罰金。明明繼承了農地,卻抱有投機心理,不願向專業農戶售賣或出租農地的持地非農戶(上班族)的增多便是日本農業矛盾的象徵。

有效利用大城市中心區域空間,通過緊湊化發展刺激內需

東京與倫敦和巴黎迥然不同,城市中心地帶的珍貴空間並未用來修建住宅。因此,白天在辦公樓上班的人口與夜晚的居住人口相差很大,造成了嚴重的上下班擁堵等社會負擔。比如,針對位於環狀7號線內側的住宅地區,如果修改規制,要求原則上修建5-6樓的中層住宅,那就會有更多人可以居住在市中心了。

今後,雙薪家庭和需要醫療看護服務的老年人家庭還有繼續成長的趨勢,對於他們而言,市區內的公寓遠比郊外的獨棟住著方便。就算是在市區內擁有獨棟住宅的家庭,通過對建築物實施中層化改建,就可以獲得三代同樓的住宅,若是再增設一些出租房,則可更加有效地利用土地財產。

如果能改革現行規制,例如大幅提高住宅容積率,重新調整採光權規定等等,就可以在不增加財政負擔的情況下刺激民間住宅投資。一旦住宅投資活躍起來,與之相關的內需也將擴大。只要有效地利用珍貴的城市空間,綠地等開放空間就會增多,人們的生活便利性也將提高。同時,如果中高層住宅增多,則有助於地震時減災,城市魅力將得到提升。

未來,大型公寓將越建越多,必須改革「區分所有權法」以調整其權利關係。目前,早已超過耐用年限的老舊公寓越來越多,按照現行規定,改建需要徵得4/5業主的同意,這已成為一個巨大障礙。推進改建工作,也將有利於保障附近居民的安全。針對住宅這種私人財產權的調整,只要改變過度保護要求維持現狀者權利的法規,使改建條件向住宅用地再開發看齊,即只需2/3以上業主同意,那麼住宅投資就會得到促進。

在人口成長、地價上漲的時代,擁有一棟位於郊外、帶有庭院的房子曾是標準的生活方式。但在人口減少、人口老齡化的時代,人們集中到社會資本業已完善的城市中心地帶居住的趨勢將日益加強。除了地方城市外,在老齡化問題發展迅速的大城市,也有必要推進「緊湊城市」政策,以求形成將市區控制在緊湊規模之內的城市形態。

老年人市場存在巨大商機

從財政角度來看,今後老年人口的迅速成長完全是一個加重稅金和社會保障負擔的夢魘。可是,對於民間企業而言,切實擴大的「老年人市場(silver market)」也是巨大的商機。老年人最需要的是高品質的醫療和護理等服務,而長期以來,政府一直管控著這些領域的價格和企業准入事項,即處在「社會主義體制」下。在政府確保社會安全網的前提下,如果能推進產業的市場化,就有可能創造更多的需求和就業機會。

為此,我們首先需要實現服務價格的自由化。作為醫療及護理的相關保險,按照保險費來確定相應的診療和護理報酬是理所當然之事。但是,通過保險償付的醫療及護理服務費用,同時又是作為公定價格受到規定的,這就導致了總是出現供求錯位的問題。此外,財政方面的制約壓低了保險的償付水準,導致服務的供應難以成長,人們只能排著長隊等待。比如,拿護理保險來說,相對於官方認定的護理服務次數,用戶可以選擇自費追加次數。然而,事業主體在高品質護理服務的價格中追加護理報酬的做法被視為「違反平等性原則」而無法獲得許可。這樣一來,民間事業主體的創意用心就得不到發揮,財政的制約導致了服務品質的低下和護理工作人員的不足。

另外,禁止企業涉足醫療護理領域的規定也成為了阻礙各方為滿足消費者需求展開競爭的主要因素。事業主體要想在充滿競爭的市場中贏得利益,就必須受到顧客青睞。目前,所謂的「非營利法人」壟斷了市場,在藉助法規確保公益性的基礎上,構建一個多種經營主體均可自由參與的競爭型市場恐怕更符合用戶的願望。政府性的服務可以切實保障符合基礎需求的供應。比如,針對急診患者的迅速救治便是提供公共服務的政府的基本責任。在此之上,如果能將基於民間創意用心的追加服務交給市場環境下的自由競爭,實現角色分工,具有潛力的老年人市場將有望進一步擴大。

國家戰略特區即是「世界上商業環境最為寬鬆的城市」

假如要改革法規,謀求經濟新生,那麼與希望維持現狀的既得權益方之間的摩擦將不可避免。不過,作為安倍經濟學經濟成長戰略支柱的「國家戰略特區」則力圖通過與大阪、名古屋等大城市的首長協作聯動,通過大膽的法規改革與財政措施的結合,創造出「世界上商業環境最為寬鬆的城市」。

為此,首先必須下調可以提高投資收益率的法人稅率。現行的法人稅規定中設有反映個別行業利益的特別處理辦法,侵蝕了徵稅基數。如果能大幅調整扣除等各種處理辦法,就可以在不減少法人稅收的情況下降低稅率。同時,如果在首長的倡議下廢除戰略特區內的地方法人稅,企業負擔將會大大減輕。

其次,在提高住宅容積率時,必須向當地居民適當的補償,為積極推進住宅向中高層方向發展的居民提供援助。基礎自治體的一大責任便是實施這些措施。同時,為了吸引更多來自國外的參與,需要建立可提供外語服務的高水準醫院。如果實施與私立學校相同的稅制優惠政策,則有可能促進各種國際學校落戶特區。

還有一點是外國人就業問題。就算要維持「歡迎熟練工,不留非熟練工」這樣一種日本政府的傳統原則,也必須從廣泛意義上理解「熟練工」的定義範圍,而不能隨意解釋。針對醫生、護士、律師等職業,擁有其它已開發國家官方認證資格者自不待言,原則上還應該向已完成研修的優秀外國研修生及在日本的大學以一定以上成績畢業的留學生發放就業簽證。

「地區均衡發展」是日本經濟政策中的主要支柱之一。在高度經濟成長期,實施該政策的意圖在於以充足的稅收為前提,重點整合經濟落後地區的社會資本,吸引民間企業,但這種地方振興政策真正獲得成功的例子卻很少。為了擺脫當前這種經濟長期停滯的困境,必須實施以投資效率更高的大城市為中心,吸引國內外民間投資的經濟成長戰略。這也是國家戰略特區的重大意義所在。

經濟財政諮詢會議所肩負的重要使命

為了推進對經濟成長戰略具有關鍵意義的規制改革,以下三個條件不可或缺:①主要閣僚之間充分展開關於其必要性的討論、②作為討論前提的數據得到充分公開、③首相明確表示支持。創造這幾個條件的組織則是由6名經濟相關主要閣僚(根據主題情況,其他閣僚也可以臨時參加)、首相任命的4名民間委員和日本銀行總裁(行長)構成的經濟財政諮詢會議。

在經濟財政諮詢會議內,首先是民間議員將針對各項規制改革的必要性問題聯名提交1-2頁的說明報告。主管大臣據此提出反駁意見後,大家要展開數次討論。最終如果首相做出判斷,其結果將在日後召開的內閣會議上正式確定。民間議員提交的報告反映了已在規制改革會議(只有10名民間委員)上得到充分討論的結果。

除了規制改革會議外,此次還設立了產業競爭力會議(7名內閣與10名民間委員)。雖然這是一個圍繞規制改革進行討論的機構,但最終很可能被定位為一個提供材料以供經濟財政諮詢會議徵求首相決斷的機構。

在小泉政權時代的郵政三事業民營化進程中,制度及規制的改革曾是一個巨大的政治課題。但此次的規制改革或許與總體經濟具有高度的聯動性。因為在龐大國債餘額還將持續成長的背景下,我們需要一種無需依賴於財政支出的經濟成長戰略。國內外的投資者支撐著日本國債,為了維繫他們對日本的信賴,必須以具體的形式呈現經濟成長戰略的進展。可以說,「市場規律」的推動是作為安倍經濟學經濟成長戰略支柱的法規改革的重要特徵。

  • [2013.12.19]

國際基督教大學教養系客座教授、昭和女子大學特命教授。1946年生於大阪府。1968年畢業於國際基督教大學教養系後,入讀東京大學經濟系。畢業後進入經濟策劃廳。1981年獲馬里蘭大學研究所(美國)經濟學博士學位。歷任OECD主任經濟學家、日本經濟研究中心主任研究員、上智大學國際關係研究所教授、日本經濟研究中心理事長、國際基督教大學教養系教授等職,2011年4月起任現職。主要著書有《規制改革將改變什麼》(2013年,筑波新書),《新自由主義的復權》(2011年,中公新書),《勞動市場改革的經濟學》(2009年,東洋經濟新報社),《健康市場社會建設戰略》(2007年,東洋經濟新報社)等。

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