專題 全球化時代下的大學國際競爭力
全球化與日本的大學改革──加強國際競爭力所面臨的課題

天野郁夫 [作者簡介]

[2014.05.19] 其它語言:ENGLISH | 日本語 | 简体字 | FRANÇAIS | ESPAÑOL | العربية |

從上個世紀90年代開始,在大約20年的時間內,日本的大學經歷了數次制度和組織改革。這一系列始於應對全球化的大學改革,其經過如何?今後的課題何在?請看東京大學名譽教授天野郁夫的闡釋。

第二次世界大戰後的1948年,處於美國占領之下的日本開始實施新的大學制度,半個多世紀後的今天,日本的大學再次置身於改革的浪潮之中。20世紀90年代初掀起的改革風暴如今依然席捲著大學的世界。大學為什麼要改革?究其原因,可以歸結為三個世界大趨勢和三個國內因素。

世界的三大趨勢:「普及化」「市場化」「全球化」

第一個大趨勢是高等教育的普及化(universalization)。美國社會學家特羅(Martin Trow)認為,大專院校在校生占適齡人口比例15%以下為精英教育階段,15%-50%為大眾化階段,50%以上為普及階段。美國在20世紀70至80年代進入了高等教育的普及階段。其它已開發國家緊隨其後,90年代後紛紛迎來了從大眾化階段向普及化階段的過渡期。以日本為例,70-80年代的高等教育入學率穩定地保持在36-37%之間,但95年迅速上升至45.2%,2005年又進一步上升至51.5%,並在2013年達到了55.1 %。這僅僅是大學和短期大學的統計數據,如果算上結束後的另一類中等教育教育機構,也就是主要開展職業教育的專修學校,那麼整體升學率就達到77.9%(圖1)。這種高等教育的急劇量增和升學率的提高,要求高等教育必須調整結構並由此帶來品質上的變化。日本的大學改革正是這種全球趨勢的一環。

第二個趨勢是「市場化」(marketization)。以往人們常常認為,高等教育原則上應由國家、政府負責運營、維持,就像歐洲各國那樣,大學以國立為主;而擁有大量實力雄厚的私立大學的美國則屬於例外。即便如此,猶如人所共知,美國學生中近80%也都就讀於公立學校。因此,近80%的學生就讀於私立大學的日本,可謂是一個極其例外的國家。從各個大學不得不爭奪資金、學生和優秀教師等資源這個意義上看,私立學校已基本實現了「市場化」。世界性的趨勢,是隨著高等教育的不斷大眾化和普及化,這種市場化浪潮也開始波及到了高等教育領域中的國立大學。規模不斷膨脹的高等教育財政支出的逼迫、高效利用有限資金的必要性、私立大學的平等化要求等,都促使國立大學尤其是在獲得資金及大學經營上引入「市場原理」。這也意味著市場化即「私立化」(privati​​zation)。後文將要提及的日本國立大學的法人化,便是全球性的市場化、私立化的典型事例。

第三個,也是最大的一個趨勢是全球化。交通和資訊傳遞技術日新月異的革新成果,不僅影響了經濟和政治,也極大地帶動了以大學為中心的教育研究領域迅速地走向全球化。如今,任何國家的大學和高等教育體系都無可避免地被納入了全球規模的網路之中。這個網路不但具有知識、學問的普遍性,而且還有賴於研究人員及學生的國際間交流。以自然科學和商學領域為中心,學生和研究人員全球性的流動往來不斷加大,尤其是為了獲取優秀學生和研究人員的國際競爭日趨激烈。

位居這個高等教育之「世界體系」核心地位的就是美國。它擁有世界上最成功的高等教育體系和大學,在全球性人力資源和物力資源的集散過程中發揮了主導作用。這就意味著對於其它各個國家而言,在高等教育體系和大學改革上,美國已成為主要的模式提供者或「出口商」,在人們的意識中,美國即模範,推進全球化首先就是要「美國化」(Americanization)。在學位制度、研究成果的評價制度方面,美國扮演了「世界標準」提供者的角色,就像以商學院為代表的這種培養商務人才的專業教育機構那樣,讓其它各國在改革中競相效尤,日本也不例外。

日本自身的三個因素:人口減少、經濟停滯、管制放鬆

那麼,謀求大學改革的日本,其特有的因素又有哪些呢?

第一,是人口的變化。自20世紀80年代以來,日本的高等教育就一直面臨人口變化帶來的困境。80年代中期以前,日本的18歲人口始終維持在150萬人的水準,之後迎來一個激增時期,92年達到205萬人的峰值後,形勢急轉直下,2000年時降至151萬人,2010年時又進一步減少到了122萬人(圖2)。這種劇烈的人口變動對私立學校占比巨大的日本高等教育體系造成了巨大衝擊。在人口激增時期私立大學曾努力擴充招生能力,然而,當迎來人口劇減時,儘管升學率上升了,但從90年代後半期開始,為招不滿學生而困擾的大學相繼出現,而這樣的學校現在已多達半數以上。長期以來,日本的大學一直處於生源大大超出學校容納能力的狀態,為此,升學志願者必須參加激烈的入學考試競爭,通過嚴格的入學考試,所以,如今這種情況是大學不曾遇到過的。其結果,就迫使今天的大學不僅要改革招生及考試的方法、入學後的指導教育,還必須全面調整教育研究和管理運營的組織、財務及經營方針等。

第二,是經濟上的變化。自20世紀90年代初泡沫經濟崩潰後,經濟徘徊不前的狀態一直持續至今,這使大學改革受到重大影響。經濟長期停滯使人們認識到,日本在世界資訊化和全球化的浪潮中步人後塵,為了趕上這一潮流,需要提高人才的品質、培養人才的大專院校的品質以及大專院校的基礎研究和應用研究的水準。於是,政黨、經濟組織也競相聚焦大學,提議教育改革構想,強烈要求大學積極致力於改革,讓教育研究活動更加開放,更具活力,推進產業界和學術界的研究交流,進而努力提高教育研究水準,改革組織機構。很早以前人們就已經指出,大學是知識產業社會及學習社會的中心,使大學的研究工作在全球化的尖端科學技術競爭中立於不敗之地具有重要意義,它是戰略上最高的制勝手段。在泡沫經濟崩潰後的經濟蕭條中,對這個問題的探討終於與大學改革的必要性連接在了一起。

第三,政策的轉變也十分重要。1983年成立的自民黨中曾根康弘內閣,明示了新自由主義的立場,開始了以「規制(管制)改革」和「結構改革」為中心的政策轉變,而且2001年成立的小泉純一郎內閣也繼承了這一路線,為大學改革帶來巨大影響。最重要的是,在這種政策轉變中,政府開始放鬆了對大學的限制。進入90年代,首先正式著手開始的是大幅度修改《大學設置基準》這一規定了大學組織和教育基本條件的法令。對此前嚴格限制的院系教育課程設置,給予了更大的自由度。其結果,新的院系和教育課程相繼出現;大學的創辦條件也得到緩和,1990年時日本共有大學507所,2000年增加到649所,2013年擴大到782所(圖3)。

通過管制放鬆進行的機構改革,還波及到大學的組織改革。特別是受文部省直接管理的國立大學,解散了歷史悠久的講座制(設置於各系的各個專業,由教授主導開展教育研究的組織),採用了教師的任期制,導入副校長制並以此強化了執行體制等。在以研究費為中心的政府資金分配上,也導入了競爭原理,並且開始鼓勵大學接受企業等提供的外部資金。這樣一來,現在大學無論國立、公立還是私立,都從文部省父權主義式的庇護和管制下解脫出來,不僅在教育研究方面,在管理運營及經營方面也要求本著「自我負責」來推進改革,為尋求生存和進一步的發展,參與到競爭中去。

改革的象徵:國立大學法人化

國立大學法人化,可以說是為順應教育改革呼聲的這一系列大學改革方向性的典型表現。日本的國立大學,長期作為行政機構的一部分,被置於文部省(2001年改為文部科學省)的直接管理之下,教師為國家公務員,預算額、人員配置、運營的自由等事實上均不為認可。而在上述的全球化進程中受到全世界大學間競爭衝擊最為強烈的,就是​​這些國立大學。

側重於培養研究人才和自然科學專業人才的國立大學有近90所,在日本約800家大學中,教育品質最高,碩士生和博士生就讀於這些國立大學的比例,分別占到了總體的57%和69%。各種世界大學排名榜中名次較好的也都是這些國立大學。例如,2013-14年度版的英國《泰晤士高等教育》(Times Higher Education)雜誌世界大學排名(表)中,日本的大學以第23名的東京大學為首,400名以內有11所學校上榜,而其中只有一所是公立大學,其餘10所均為國立大學,其中7所的前身是二戰前的帝國大學(※1)(2012-2013年度版上榜的2所私立大學,未能進入2013-14年度榜單)。為了在以科學技術為主體的國際經濟競爭中處於優勢地位,日本的當務之急,是必須提高這些國立大學的國際競爭力。

雖然受到了包括大學方面的強烈反對,但在一番論爭之後,國立大學於2004年脫離了文科省的直接管理和庇護,被賦予了獨立的法人資格,即國立大學的「私立化」。在由校長評選會選出的校長的領導下組成理事會,負責大學的運營;同時,作為校長的諮詢機構,設置教育研究評議會,委員從由校外人士共同參加的經營協議會和教師中選拔任命,這就是管理運營的基本組織形式。政府每年將一定額度的政府資金以「運營費補助金」的名義發放給各個法人大學,此外再加上學費、附屬醫院等的收入、政府及企業等的研究費、捐助等外部資金,由各個法人獨自進行大學經營。另外,各大學要向文部科學省提交6年中期計劃來申請批准,並接受國立大學法人評價委員會對其成果的評審。

這樣,政府和文科省在承認國立大學自主自治的同時,開始計劃通過競爭大幅增加政府資金的分配。其中的一部分只以國立大學為對象,但大部分是公開面向全國所有國、公、私立大學的,根據申請和審查的結果實施分配。設立私立大學的批准條件也得到大幅緩和,雖然18歳人口減少,但新設大學數量劇增的情況,也與國立大學法人化同時出現在2004年,這是需要補充說明的一點。替代「管制和庇護」的「自由和競爭」成為日本新的大學政策的口號,這可以說是日本高等教育變革的目標。

英國《泰晤士報高等教育》雜誌世界大學排名
日本各大學的排名(2013-2014年度)

23名 東京大學(國立)*
52名 京都大學(國立)*
125名 東京工業大學(國立)
144名 大阪大學(國立)*
150名 東北大學(國立)*
201-225名 名古屋大學(國立)*
201-225名 首都大學東京(公立)
276-300名 東京醫科牙科大學(國立)
300-350名 北海道大學(國立)*
300-350名 九州大學(國立)*
300-350名 筑波大學(國立)

注:*前身為帝國大學
出處:《泰晤士報高等教育》世界大學排名

1970年OECD教育調查團的報告

這個替代「管制和庇護」的「自由和競爭」口號,令人想起了1970年訪日的經濟合作暨發展組織(OECD)教育調查團的調查報告《日本的教育政策》(1971年,日譯版1972年,朝日新聞社)中的一節。

「大學和其它教育機構一起,作為罕見的日本經濟成長和現代化的強大支柱,分享了其美譽。然而另一方面,大學一如既往的僵化狀態與這種快速經濟成長格格不入,因而招致了嚴厲的批評……日本的高等教育制度等級分明,雖然在經濟上實現了快速發展,但高等教育的結構在本世紀中幾乎沒有變化。為數眾多的大學中,有極少一部分受到特殊對待,在財政基礎、社會威望、提供的教育品質方面處於明顯優勢。這種金字塔形的大學結構中,各層之間的學生、教師往來交流極少……缺乏靈活性的大學層次結構,無法滿足日漸形成的發達的技術社會的要求,這一點是毋庸置疑的。」(52-55頁)

半世紀前的調查報告中提出的問題,也是近10年來大學改革的課題。在一系列「自由和競爭」政策下,長期處於「管制和庇護」的高等教育能在何種程度上打破「僵化的層次」結構,實現「靈活而多樣化」的轉變呢?19世紀後半期日本的近代化起步之後持續了一個多世紀的制度,從其慣性來考慮,僅短短10年時間,就要立刻追問其改革效果,或許有些操之過急。實際上改革還在進行過程之中。總括起來,或許我們應該如此評價這10年,即一系列的「自由和競爭」政策,較之成果,它的作用毋寧說是幫助​​人們更多地認識到了不斷出現的各種新問題。

大學國際化:強化競爭力之必需

這些新的問題當中,現在最受重視的是在全球化趨勢下的大學的「國際化」。可以說其明顯的表現,是與國立大學法人化同行並舉,上述的大學世界排名以及有關的「研究型大學」的扶植強化論,日益受到人們的關注。

如前所示,從世界大學排名來看,日本大學的國際地位絕不算低。除了歐美國家外,日本是唯一一個諾貝爾獎的多產國,這已毋庸贅言。但是,從整體來看,教育研究的水準不及英美的大學,名列前茅的大學還很少,這是事實。而且,受東亞國家和地區的大學追趕,排名呈下降趨勢。大學評價的最重要的對象,當然是教育和研究活動的水準。然而日本最突出的問題是在外國教師和留學生的比例這類國際化指標上得分較低,扯了排名的後腿,這個主要理由現在已得到人們的廣泛認識。

猶如上述的OECD調查​​報告所指出的那樣,日本的大學長期以來為經濟的發展和現代化做出了巨大貢獻。這可以說是因為日本的大學在教育和研究上短期內迅速擺脫了對歐美的依賴,成功實現了「本土化」。20世紀初期,日本的大學教育已經完全由本國教師用本國語言授課,在理學、工學、醫學等領域,雖然為數不多,但已有達到世界水準的研究成果。二戰前就已形成的大學教師在就任後不久去海外留學2-3年的慣例,是以接觸歐美最尖端的學問為目的的,而非為了獲取學位,留學生數量也極其有限。教育的「本土化」使國家可以為社會低成本高效率地大量培養和提供人才,它為日本的現代化工業化的成功發揮了巨大作用。

如今落後於全球化浪潮的最主要的原因,在於日本大學本土化的成功,可以說也是源於日本大學「僵化的層次結構」或者說是「封閉的結構」。

在每年公布的世界大學排名中,為了增加「研究型大學」的數量,提高名次,在日本國內促進大學間的競爭非常重要。但這還不夠,要與國外大學並駕齊驅並在競爭中取勝,還必須開放大學門戶,積極接受更多的、優秀的外國研究人員和留學生,增加通用語(不同母語的人作為交際工具共同使用的語言)英語的授課時間和課程,同時向國外派遣日本的研究人員和留學生,以圖進一步啟動教育研究,提高整體水準。應該說,一味奔走在「本土化」道路上的日本的大學,現在正迎來繼明治初期、二戰之後的「第二或第三次開國」。

新的改革課題:政府支出、成人學生、研究所

國際化不僅僅是排名問題。OECD每年公布的世界各國比較數據,還可以讓我們以國際標準審視日本大學的各種弱點,換言之,它起到了促使我們認識改革中新的課題的作用。全球化的浪潮就是以這樣的形式要求並影響著日本高等教育的結構改革。

例如,擁有大量私立學校的日本,以占國內生產毛額(GDP)比例來看,政府對高等教育的支出在OECD各國中處於最低水準(圖4)。它暗示了這樣的事實:家庭支出中教育費所占比例之高、因個人負擔率高而帶來教育機會之不平等、依賴學費收入維持生存的私立大學教育研究水準之低。實際上,政府對私立大學的投入,數十年中僅停留在運營費用的10%左右;發放給國立大學的運營補助費,近10年來也削減了10%。在政府投入匱乏之中不斷發展的高等教育普及化,嚴重影響到教育研究品質,而且不得不說還潛藏著情況進一步惡化的危險性。

和歐美各國比較時,大專院校在學者中成人學生所占比率之低也歷歷在目。日本的大學歷來重視的是以應屆高中畢業生為對象的大學入學考試選拔,因此學生中壓倒多數的是年輕人,成人學生極其有限。實際上文科省的統計中,甚至不存在在學者的年齡構成。即便在18歲人口日趨減少,因招不滿學生而陷入經營困境的私立大學接連不斷的今天,這一情況也基本沒有改變。雖說「終身學習社會」到來,但日本的大學只是年輕人的世界,這與成人學習者穩步增加的歐美各國存在巨大差異。

這種情況還與研究所學生教育的發展遲緩有著密切關聯。日本的大學長期以來無論是專業教育還是專業職業教育都屬於學士課程的範疇,研究所被看作是培養研究人員的地方。第二次世界大戰後,儘管研究所制度也仿照美國模式進行了改革,但具有美國特色的專業研究所制度的引進還是在2004年得以實現的,而且時至今日,此類研究所學生在碩士課程在讀人員中所占比例也不過只占一成。由於對接受過高度專業教育人才的需求增加,以大學院系畢業生為參數的研究所的升學率從1990年的6.4%上升到了2000年的10.3%和2010年的12.9%,呈現上升趨勢。但這個比率與歐美各國相比依然很低。

最大原因在於人文社會學科研究所的衰退。2013年的在讀碩士學生中,人文和社會類研究所學生僅占17.8%,而理、工、農、醫等學科平均為56.5%,並且僅工科就達到了41.5%。這種結構意味著研究所理工科以外的職業人才培養功能軟弱無力,研究所是一個不對成人學生開放的學習場所。商學院這個最具代表性的社會學科研究所在日本受到冷遇,可以說正是日本研究所教育落後的象徵。

關注大學改革的未來走向

為此,在完善國際化標準方面依然有許多重要課題有待解決。OECD調查​​團曾尖銳地指出,日本式的高等教育結構「無法滿足發達的技術社會要求的教育目標」,不得不說,這種狀態直至今天依然如故。

在經濟蕭條下走向老齡化社會的日本,政府財政對福利、醫療相關項目的支出日益增加,從國際水準衡量原本就處於低位的教育支出非但未見增加,反而被要求控制和削減。在這種嚴峻的形勢下,高等教育的「自由和競爭」,特別是通過研究方面的競爭力拉開大學間的差距,分化出屈指可數的強者和大量弱者的可能性很大。另一方面,文部科學省雖然放寬了對國立大學法人的「直接管制」,卻通過補助費等財政手段加強了「間接管制」,為此有輿論批評說,這樣做制約了大學獨立自主的經營。

處於有限的資金投入狀態下的「自由與競爭」,無法成為一股強大的力量,從根本上改變「僵化的層次結構」,帶來制度上的靈活性和多樣性,反而只會加劇等級分化,擴大和再生出一個傾斜度更大的金字塔型高等教育結構。最近20多年來「放寬管制」政策下的一系列改革能在多大程度上得以實現,進而滿足擁有高度技術社會、知識基礎型社會、學習型社會等各種名目的近未來社會的多樣化要求呢?我們需要密切注視改革的走向。

(2014年1月28日)

標題圖片:英國高等教育專門雜誌《泰晤士報高等教育》世界大學排名網站

(※1)^ 日本在二戰前設立的國立綜合大學。1886年日本政府頒布帝國大學令,並以當時的東京大學為基礎改稱為帝國大學;1897年成立京都帝國大學後,東京的帝國大學遂改稱為東京帝國大學。之後陸續成立了東北、九州、北海道、京城、臺北、大阪、名古屋帝國大學(其中京城設於現在的韓國首爾,臺北設於臺灣臺北)。1948年實施現在的大學制度後,原殖民地的京城、臺北兩校之外改為國立大學。

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東京大學名譽教授。研究方向為教育社會學、高等教育論。1936年生於神奈川縣。畢業於一橋大學經濟系及東京大學教育系。東京大學研究所教育學研究科博士課程結業。歷任名古屋大學教育系教授、東京大學教育系教授及系主任、國立大學財務與經營中心教授及研究部部長。著述有《日本的高等教育體系》(東京大學出版會,2003年)、《考試的社會史》(東京大學出版會,1983年/平凡社叢書,2007年/獲三得利學藝獎)、《再問大學改革》(慶應義塾大學出版會,2013年)等。

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