專題 全球化時代下的大學國際競爭力
「大學管理」改革與國立大學創業基金的前景

上山隆大 [作者簡介]

[2014.04.24] 其它語言:ENGLISH | 日本語 | 简体字 | ESPAÑOL | العربية |

日本的大學運營「故態依舊」,亟待實施進一步的改革。阻礙改革的真正原因何在?慶應義塾大學綜合政策系上山隆大教授對此作出了分析。

企業人士對大學運營提出嚴厲批評

自2013年6月以來,在中央教育審議會(文部科學大臣的顧問機構)大學分科會組織運營部會上,人們圍繞以國立大學為中心的日本大學的管理改革問題展開了7次討論。最終,會議報告於12月24日匯總完成。

在由日本私立學校振興與共濟事業團理事長河田悌一先生(原關西大學校長)擔任主席的這個會議上,學界和經濟界的有識之士齊聚一堂,共同就應該如何改革日本大學業已僵化的組織結構這一問題展開了熱烈討論。其中最突出的問題在於故態依舊、一成不變的大學運營體系,與會者嚴厲批評了這種現狀。某些經濟界與會代表甚至認為,日本的大學非但未能回應社會的期望,就連應該擁有健全組織的治理體系也尚未形成。

日本已經邁入高度知識化社會,面臨全球化市場殘酷競爭的一線企業需要兼備豐富專業知識與創造能力的高素質人才。他們認為未能回應這種期待的日本的大學必須從根本上改革運營體系。

另一方面,儘管一些大學方面的與會者也提出了反對意見,稱企業人士從一開始就沒有理解大學這種組織,大學不同於將盈利視為最高目的的企業,其利益關係到方方面面,必須回應社會各方面的需求,也就是說,大學是一個具有多重目的的組織,但在愈演愈烈的批判聲中,這種反駁顯得蒼白無力。

於是,最終報告裏加入了以下觀點。首先,報告認為,為了提升大學的自我管理能力,必須引入類似Corporation Governance(公司治理)這樣的「大學管理」思維。其次,應該為此建立以校長為中心的大學總部能夠發揮更強領導力的體制,同時,應該設置類似美國某些大學裏負責校內研究和教育工作的Provost職位(Provost指的是作為大學校長與教師之間溝通橋梁、負責教務工作的校長助理)。

日本的大學管理的僵化問題

筆者一直覺得日本的國立大學缺乏制定長遠規劃的能力,主張大學的管理與經營改革是當務之急。從這個意義講,本次報告在大方向上沒有錯。可是,為什麼外界還會繼續要求日本的大學實施改革呢?是否因為其未被賦予依靠自身力量管理組織的權限和能力呢?如果思考一下原因,就會發現其中存在著法律與現實背離的問題。

日本的學校教育法第92條規定,大學的「校長主持教務工作,統一管理下屬職員」,大學的校長與行政部門的首長一樣,在上下級關係上「等同於大臣或同級別部門首長和下屬職員之間的關係」,並擁有和行政首長同等的權力。換言之,基於這些法律,國立大學的校長被賦予了與普通企業和行政部門相同,甚至更高的人事和組織管理權限。本來,只要校長表達出強烈意願,就可以堅決地實施包含組織調整在內的任何改革。

然而在現實中,大學總部(office of president)並不具有足以在校內發揮主導權的力量。非但如此,由於在院系自治和學術自由這類的宣傳口號下,大學的決策權幾乎完全交給了以教授會為中心的部門,因此要制定大學整體的長遠規劃極其困難。如果該規劃不符合院系的利益,就會遭到強烈抵制。由教師選舉的校長任期比美國短,校內的反對浪潮將直接導致校長換人。在前述組織運營部會上,考慮到這種情況,也有許多企業人士主張為了改變這種原本只是審議機構的教授會卻成為實質上的決議機構的現狀,應該修改法律表述。

可是,筆者認為導致大學總部無法發揮強大領導力的最大原因在於總部被賦予的財務權限十分有限。在美國的大學裏,由學費收入、捐款、隨著競爭性資金被納入總部的間接經費、大學基金的運作收益等構成的大學總部資金,形成了一筆龐大的基礎經費,各個大學都依靠這筆基礎經費來支持實現自己的長遠規劃。

而日本的國立大學最大的資金來源是文科省按年度下撥的運營費交付金。而且其中絕大部分被分配給各部門作為人事費和經費,大學總部可以自由使用的經費遠遠低於美國的水準。正是財務基礎的薄弱剝奪了各個大學實施獨立管理的力量。

美國大膽開展的大學經營改革

當然,美國許多頂尖大學都是私立大學,而日本創建國立大學的初衷則是為國家培養人才,兩者不可相提並論。但即便如此,美國的研究型大學70%以上的研究經費仍來自國立衛生研究院(National Institutes of Health,NIH)、美國國家科學基金會(National Science Foundation,NSF)、美國國防部(United States Department of Defense,DOD)等聯邦政府部門的研究資金。此外,回顧歷史,這種政府財政資金從20世紀70年代中期開始迅速減少以後,各個研究型大學迫於形勢壓力,選擇了推進產學合作和研究成果專利化的道路。並且,它們利用大學基金投資全球,擴大收益,在大學經營方面開展了大膽的自我改革。

我們應該將如今美國在全球大學市場中的優勢視為上述改革的成果。進入21世紀後,在歐洲各國各種機構與中國上海交通大學聯合發布的全球大學排行榜上,無論任何一項指標,美國的大學始終占據著前20名中的3分之2。

日本的政府政策與大學從業人員意識之間的背離

那麼,針對不得不參與全球競爭的日本頂尖大學,政府又採取了怎樣的措施呢?從法制方面來看,首先是在1998年制定了大學等技術轉移法(TLO法:TLO是Technology Licensing Organization「技術轉移機構」的縮寫),並依據該法在全國各地設立了TLO事業的認定實施機構「承認TLO」。後來,又相繼制定了1999年的產業活力再生特別措施法(日本版拜杜法案(Bayh-Dole Act))等美國式的產業促進法。此外,可賦予各國立大學法人身份的國立大學法人化法案於2003年7月獲准通過,並於2004年開始實施法人化,大學的「民營化」步入了正軌。可是,正如本次報告所指出的那樣,日本的大學未能很好地適應這些政策。

其主要理由或許在於,儘管歷史和文化背景截然不同,但日本依然將20世紀70年代後期到80年代期間誕生於美國高等教育中的全新知識基礎型大學政策直接套用到了本國的國立大學身上;大學從業人員雖然唯唯諾諾地接受了這種方針,在意識則未能根進。同時,不幸的是,對於日本的大學而言,國立大學法人化這種激進的改革,與旨在實現產業結構知識基礎型社會轉型的政策幾乎同步展開。就連美國也是在70年代到80年代花費約20年時間才建立了新的高等教育形式,日本行政當局卻十分幼稚地試圖僅僅依靠幾項法律,在極短時間內完成這個過程,而大學從業人員也無意認真理解其政策意圖,不得不說他們各自的立場都存在問題。

因此,前述報告是否擁有足夠的力量,可從根本上改變日本目前僵化的大學體系,對此我不敢過分樂觀。日本大學行政的問題在於這樣一種強烈傾向,即總是試圖在外形上,模仿國外已獲成功的制度。如果無法觸動大學從業人員的意識,那麼本次的報告恐怕也會變成「紙上談兵」。

國立大學創業支援基金是否會成功

文科省國立大學法人評價委員會的官民創新項目小組會,歷經2013年春至年末這一漫長時間才制定出的國立大學出資法修訂政策,恐怕也會​​重蹈覆轍。

據傳媒報道,按照本次方案,為了進一步促進基於產學合作的研究開發活動,將修改國立大學法人法,允許國家大規模地向國立大學出資,同時允許國立大學向大學創辦的創業支援基金投資。其意圖在於將研究開發的立足點由過去以大企業為中心的民間企業轉移到作為知識基柱的大學研究方面來,藉此讓催生新產業成為可能。2012年度的修正預算(於2013年2月經國會批准)中已明確國家將向大學出資1,000億日圓,並指定東京大學、京都大學、大阪大學、東北大學等各所研究型大學為出資對象。

大學的基礎研究中將會誕生許多全新的、革命性的(破壞性的)發明創造,基於這些發明創造的大學創業企業在歐美尤其是美國地區日益活躍,我們必須提高統籌管理這種動向的大學的組織能力,考慮到這些情況,方案的用意無可非議。

可是,現在的大學從業人員是否擁有足以實現這一構想的能力和氣概呢?提到大多數大學的產學合作,恐怕大家只會聯想到過去那種與大企業聯合開展的研究活動,而說到大學創辦的創業企業,相較於破壞性的發明創造,莫如說讓人覺得它們從事的只是通過一些小技術去填補社會空隙市場的活動,完全沒有80年代後開始在美國活躍起來的那種創業企業的形象。身處一線的大學從業人員這樣的覺悟,真能實現如此重大的改革嗎?

本次方案還作出了規定,將在大學內成立由大學法人的主管理事與外部有識之士共同組成的「聯合研究與事業化委員會」,並通過該事業化委員會向投資基金注入由國家出資的100億日圓單位的資金。據稱這筆資金將會投給有效應用了大學研究成果的創業企業。此外,方案還規定,通過這些活動獲得收益後,必須將資金返還大學和國庫。

然而,在現今的大學的這種經營和管理狀態下,大學總部到底能否找到靈丹妙藥,創立能在雁過拔毛的激烈競爭中勝出的創業企業,或投資校外事業呢?筆者對其實現的可能性表示懷疑。

所謂政策,本來就必須首先看清相關參與者的動機,創造一種可以激勵他們積極行動的組織環境。理想作為理想就好。要實現大學管理改革,首要任務恐怕就是構建一個通向理想的程序裝置。

(2014年1月31日)

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  • [2014.04.24]

慶應義塾大學綜合政策系教授。1958年出生於大阪。史丹佛大學研究所歷史系博士課程(Ph.D.)畢業。歷任倫敦大學惠康醫學史研究所研究員、史丹佛大學歷史系客座教授、上智大學經濟系主任等職後,於2013年起擔任現職。主要著作有《超越學術資本主義——美國大學與科學研究的今天》(NTT出版,獲讀賣吉野作造獎)等。

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