專題 日本的政府開發援助60年反思
來自NGO一線的呼聲——投資民間新機制建設

大西健丞 [作者簡介]

[2015.02.23] 其它語言:ENGLISH | 日本語 | 简体字 | FRANÇAIS | العربية |

作為活躍在緊急人道援助和重建支援領域的、日本具有代表性的國際合作NGO的負責人,筆者將分析總結NGO與ODA的關係。針對作為亞太地區「互助組織」的災害應對平臺,筆者表達了期待之情。

誕生於1999年科索沃衝突的「緊急NGO援助資金」制度

筆者通過NGO組織參與國際援助活動已有差不多20年時間。從伊拉克北部庫德人自治區到阿富汗、南蘇丹等衝突地區,以及印尼、巴基斯坦、菲律賓等受災地區,長期致力於援助難民和災民。迄今為止,包括日本在內,筆者的活動足跡已遍及26個國家。

立足於NGO活動第一線來看,最近20年間NGO與政府開發援助(ODA)的關係發生了巨大變化。筆者最初在伊拉克開展活動的時候,NGO可以在被稱作緊急人道援助這一領域使用的ODA資金幾乎為零。當時,儘管也有過一個名為「NGO項目補助金」的項目計劃,但其不僅數額微小,而且從申請到放款需要多達數個月時間,根本無法滿足應急需求。

變化出現在1999年科索沃衝突時期。NGO方面的強烈要求與小淵惠三政權希望嘗試「與NGO合作」的想法相互契合,促使每筆款項上限5,000萬日圓、可迅速提供項目資金的「緊急NGO援助資金」制度得以建立。那是一個深夜,筆者在科索沃的辦公室內接到外務省告知創設該制度的電話,當時的喜悅至今仍記憶猶新。

2013年2月,筆者身處伊拉克北部國內難民營(圖片提供:PWJ)

NGO、經濟界與政府聯手建立國際人道援助組織

然而即便如此,依然難言制度已經完善,於是筆者提出了建立新機制的想法。那就是由NGO、經濟界與政府聯手建立的國際人道援助組織「Japan Platform(JPF)」。

JPF將儲備ODA資金和民間企業捐款,為身處一線開展緊急援助的NGO提供及時的資金支持。NGO也會投入自行籌集到的捐款,用作部分項目資金。三個管道以交叉覆蓋形式集結資源,有助於提升日本緊急援助工作的速度與品質。除了資金外,大學、民間財團、媒體等廣大參與者都將擁有資訊、技術、經驗和專業知識的人才匯聚到平臺之上,為援助活動貢獻力量。

目前,JPF旗下有48個NGO組織,為支持日本的NGO開展工作提供了總計超過220億日圓的ODA資金。與20年前相比,可以說在NGO眼中,ODA已變得非常熟悉和平易近人。在國際援助團體中,日本NGO的響應速度不斷改善,通過JPF投放ODA的做法促進了日本國際地位的提升。

向「面對面」援助投入ODA資金

不過從總體來看,不得不說流向NGO的ODA資金依然很少。在ODA整體承受著強大削減壓力的背景下,雖然分給NGO的資金還比較充裕,但增速已經放緩。2011年度一般會計的ODA預算為5,727億日圓,但其中通過NGO用於援助開發中國家和加強NGO能力的資金總共只有約73億日圓(約1.3%)。為了提高ODA的性價比(C/P值),將更多「面對面」援助用於一線,筆者認為應該在不遠的未來將前述占比大膽提升到10~20%的水準。至少目前應該提升到5%左右。

當然,項目規模越大,就越需要NGO具有高度的項目執行能力,在會計方面也需要做好認真應對。另外,或許也有必要更加嚴格地篩選和監控作為資金接收方的NGO。不過,日本NGO的項目策劃能力和項目執行能力的的確確在提高。我管理的「Peace Winds Japan(PWJ)」就經手過好幾個規模從數億到10億日圓左右的項目,當然也接受了外部監督,確保了財務透明性。

另一方面,ODA中似乎也有許多資金被比較輕易地投給了國際組織。尤其是通過聯合國等國際機構實施的贈予,筆者一位在外務省擔任高層的故交稱「懷疑是否具有效果」,而且幾乎無助於提升日本在援助地的存在感。雖然不能說一無是處,但若將那些資金中的一部分交給既有能力又有熱情的NGO去開展更重大的工作或許效果更好。

另一個課題在於其使用情況。 NGO要利用源自ODA的輔助金和補助金在開發中國家開展援助活動時,會產生一些總部職員的人事費和事務所運營維持費等間接經費(管理費),這一點並未獲得充分認可。因此,不得不拿出自有經費來補貼不屬於資助對象的支出,接手的案件越大,團隊運營就壓力越大,形成了一種進退兩難的尷尬局面。要想輕鬆順暢地擴充經由NGO管道的援助款項,或許應該批准將項目總經費的10~15%用作管理費支出。

亞洲五國互助平臺開始運轉

在這樣的背景下,筆者正致力於將JPF機制推廣到整個亞洲,建立用於防範大型災害的互助體系。該體系名為「Asia Pacific Alliance for Disaster Management(APADM)」,成立於2012年,原始成員國為日本、菲律賓、印尼、韓國、斯里蘭卡5國。辦事機構設在日本,日本政府目前也承諾資助3億日圓資金。

APADM計劃在各國建立像JPF那樣跨國合作的平臺,並推動這些平臺成員開展合作、相互支援。通過將之打造為政府與民間、營利與非營利跨國合作的組織,無論是在資金籌措還是在援助成果方面,都可期產生資金槓桿。正如JPF在東日本大地震時從民間籌集了超過70億日圓善款那樣,如果能調動成長顯著的亞洲新興企業,應該可以吸納龐大的資源。

關於活動對象,主要是以對亞洲各國切實有效的自然災害應對工作作為突破口,今後打算擴展到地區衝突中的人道援助等領域,比如要做好應對北韓體制崩潰導致難民大量外逃這種事態的準備。我們希望最終將之擴大為歐洲安全保障合作組織(OSCE)那樣在預防衝突、保護少數民族、男女社會差異相關課題方面也具有權限的組織。

為亞太地區安全保障貢獻力量的全新「地區架構」

按照美國式的說法,這種互助體系大概就相當於「regional architecture(地區架構)」。2010年,時任美國國務卿的希拉蕊(Hillary Clinton)在題為「亞洲的地區架構——理念與優先事項」的演講中表示「將在幫助亞洲地區應對面臨的困難這一過程中發揮核心作用。(為此)需要一個旨在建立信任關係、遏制源於競爭的摩擦的架構」,展示了通過營造新的地區架構來維持美國在亞洲之影響力的態度。跨太平洋夥伴關係協議(TPP)也可視為一個具體事例。

在以美中兩個大國為軸心,包括安全保障在內的亞太地區的國際環境不斷發生深刻變化的背景下,為了確保國家利益,日本也邁入了一個不能只是單純追隨大國,而必須主動掌握主導權,引領地區國際社會發展方向的新時期。此時,與立場和利害關係較為接近的國家聯手營造新的「地區架構」便是一種有力的手段,也將有助於進一步增加日本的安全保障堆疊。

培養肩負未來國際合作重任的「東北一代」人才

長期以來,ODA與NGO一直處於「以項目為本」的關係中,基本做法是針對NGO的單個項目提供ODA援助。雖然這也應該得到高度讚揚,但今後「投資」建設APADM這樣的民間新機制恐怕也應該被定位為ODA的重要作用。

通過此舉,就可以採用已經最大限度吸納民間資源的形式,高效構建能夠成為有助於確保日本外交主體性的強有力武器的國際架構。經濟界和NGO的成員等非外交官人才參與其中,想必也將有助於提升對外援助的靈活性和速度。

我之所以成立PWJ,是因為在志工的行動受到關注的阪神・淡路大地震次年,人們開始將我們稱為「神戶一代」。在3年前的東日本大地震中,捐助和志工行動進一步擴大,年輕人對社會企業與NGO等從事公益活動的民間組織的關注度也發生了飛躍式的提升。甚至應稱為「東北一代」的人才群體已在地震災害中應運而生。如何培養這一代人才,對日本展開國際合作的未來走向而言也是一個重要問題。筆者感到,從建設完善相關環境的意義而言,有效利用ODA也是關鍵的一環。

(2014年7月18日)

標題圖片:Peace Winds JAPAN活動現場(圖片提供:PWJ)

  • [2015.02.23]

特定非營利活動法人Peace Winds Japan(PWJ)代表理事。生於1967年。1991年畢業於上智大學文學系新聞學科。1995年獲得布拉福大學(University of Bradford,英國)和平研究系國際政治與安全保障學碩士學位。1994~95年,擔任亞洲人權基金伊拉克北部主管協調員,96年設立PWJ。2000年參與策劃設立Japan Platform(JPF)。 2012年11月設立Asia Pacific Alliance

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