如何看待「修憲」問題

安倍首相的修憲聲明

安倍首相在憲法紀念日的5月3日發表講話，明確提出將在2020年前實現修憲，並力爭於2020年頒布施行。儘管之前他也曾表達過修憲的意願，但此次的講話內容則更進了一步，提到了修憲的具體時限和明文寫入自衛隊、高等教育無償化等具體修憲內容。由於此前重視各黨要達成共識這個前提，所以眾參兩院憲法審查會的討論始終停滯不前，而有了安倍首相的這種強烈倡議，修改憲法的步伐將逐漸加速。

修改憲法，首先要在眾參兩院均獲得3分之2以上議員的支持，方可發起動議，最終還要走國民投票程式並獲得過半數贊成。在修憲問題驟然有了現實感的當下，未來將在國民投票環節投出一票的民眾應該如何看待圍繞修憲問題的討論呢？筆者在此提出幾個思考憲法和修憲問題的基本視點。

簡潔的「小憲法」

首先，從全球範圍來看，日本的憲法，其明顯的特點是簡潔。全球各國憲法比較資料顯示，在190個調查對象國家和地區中，日本憲法的英文翻譯版字數排名倒數第5。德國、加拿大、西班牙、義大利、法國、美國的憲法分別有27,379字、19,565字、17,608字、11,708字、10,180和7,762字，而日本的憲法只有4,998字。換言之，日本憲法的字數不到德國憲法的5分之1，即使與義大利和法國的憲法相比，也不到它們的一半。憲法的制定方法可能會因各國的國情不同而存在差異，但分量差異如此之大，已經超出了誤差的範疇。憲法短小，意味著它確定的規則少，由此可知日本的憲法相比其他國家憲法，具有較「小」的特點。

問題在於這一事實意味著什麼。假設整個憲法秩序，也就是管理運營國家所必需的規則總量不會因為國家不同而出現太大差異，那麼從其他國家的憲法在秩序體系中所占比重較大的情況來看，日本憲法就相對偏小了。由此可以推測存在以下兩種可能性。

其一，日本的憲法，可能遺漏了一些原本應由憲法加以確定的規則。比如，在其他國家，關於政黨和緊急事態的規定大多是通過憲法來確定的，而日本的憲法裡沒有這樣的內容。又如，許多國家的憲法詳細規定了地方政府的基本形式、許可權、中央與地方之間的關係等，而日本的憲法對此只有一些原則性的規定。

其二，由於憲法分量較少，為彌補其不足，憲法的解釋和法律可能發揮了重要作用。比如，歷史上內閣解散眾議院的做法在憲法中沒有明文規定，因而政府都是依據憲法解釋來進行的。另外，法律發揮了重要作用的例子，是上世紀90年代以後開展的一系列統治結構改革。政治改革以1994年眾議院議員選舉開始採用小選舉區制為開端，行政、司法、地方分權、安全保障等各領域紛紛開展了重要改革，而這一切全都是通過修改公職選舉法和內閣法等法律來實現的。然而，如果在不修改憲法的情況下僅憑法律就能實施重大改革，那麼憲法的存在理由或將受到質疑。

如果換一個看法，那麼可以認為極簡的憲法意味著其作為約束權力的可能存在欠缺。各個主要立憲主義國家，它們的憲法之所以普遍較長，或許就是認識到如果不具有足夠的分量，就無法妥善地限制權力。從依據憲法治國理政的立憲主義觀點出發，試圖在現行憲法中追加條文以提升其約束力的做法也是甚為理想的。

一部未曾有過修正的憲法

日本的憲法自制定以來從未經歷過修正。大家認為，憲法的基本屬性是對政治框架和國政基本原理做出規定，應該能夠經受得住時間的考驗。然而即便如此，我們也不能否定，憲法會受到制定之時的政治和社會形勢的影響。

現在的日本社會已大不同於70年前制定憲法的時期，當前面臨的問題也大相徑庭。憲法在70年裡沒有一字一句的變更，這意味著它對期間發生的問題沒有做出應有的回應。

日本憲法的這種發展歷程無疑與其他立憲主義國家迥然不同。制定於1949年的德國基本法至今已修訂過60次，制定於1958年的法國憲法修訂過24次，制定於1787年的美國憲法共計修訂過18次，僅在二戰後就修訂過6次。

從內容上看，各國的修憲目的大致分為3類。第1類是為了糾正權力關係的不平衡等統治上的矛盾。比如法國，為了避免總統和議會之間出現「扭曲」狀態，在2000年修改憲法，將原來規定的總統7年任期縮短到了與下院議員相同的5年。第2類是為了引入現代統治技術，在時代的變遷中重新設計統治制度和技術。戰後得到廣泛普及的憲法法院就是一個典型代表。第3類是為了追加新的原理和權利，環境權等就屬於此類。另外，近年來歐洲各國呈現出了將財政健全化原則和禁止死刑原則寫入憲法的趨勢。

令人頗感興趣的是法國憲法規定的男女同數（Parité）原則。法國曾是女性參與社會的後進國，1999年，法國修改憲法，規定各政黨提出的比例制候選人名單必須以男女交叉的順序排列。結果，2015年舉行的統一地方選舉中，女性議員占到了議員總數的大約48%。由此可以看出各個國家都在採用修改憲法的方式，來解決憲法頒佈後出現的新問題。

現在日本面臨的憲法問題

那麼日本的情況如何呢？近年來，人們在經歷了「扭曲國會」後，開始認識到「強勢參議院」的問題。上世紀90年代後，出現過參議院選舉失利導致首相下臺的現象（比如1998年參議院選舉後橋本內閣全體辭職），這不是憲法所預設的事態。憲法的思維方式是內閣的生存完全取決於眾議院的信任。於是我們就有充足的理由從調整權力的觀點出發，重新審視參議院的現狀和兩院制本身的意義。

另外，作為審查法律是否符合憲法的制度——違憲審查制，也沒有充分發揮作用。在憲法施行的70年間，最高法院僅對10項法律做出過違憲判決。與其他國家相比，這個數字處於極低水準。

針對每次選舉後必會提起的「一票之差(*1)」訴訟，最高法院雖也一直承認選票價值不平等，但卻從未判定過選舉無效。從最早的一次審判到現在，40多年過去了，但最高法院至今仍未能解決這個問題。到底是現行的審判制度好，還是應該設立作為現代憲法配備的憲法法院？這個問題似乎已經到了應該認真討論的時候了。

對於環境問題和侵犯個人隱私問題等70年前尚未被意識到的一些問題，現在也有必要加以應對。另外，針對日本目前面臨的少子老齡化社會問題，也可以通過憲法對解決問題的方針和原則做出規定。將「代際公平」和「對子孫後代負責」上升為憲法的基本原理，實行平衡預算和分年齡段選舉等具體政策也不是不可能。還有，日本的國會女性議員比例不到20%，對此或也應該考慮採取法國那樣的做法，在憲法中納入候選人「男女同數原則」。

是否應該為了彌補憲法的不足和解決目前面臨的問題而修改憲法，這應由生活在憲法施行70年後今天的國民，在展開充分的討論之後做出決定。今後需要跳出應該或不應該修憲的這種傳統的爭論框架，立足於日本的憲法特徵和現在的問題所在，展開冷靜而客觀的討論。