特集 日本の新政治勢力の研究
橋下・維新の会、河村・減税日本 国政での成功に立ちはだかる「制度的差異」

待鳥 聡史【Profile】

[2012.07.11] 他の言語で読む : ENGLISH | 简体字 | 繁體字 |

衆議院解散の観測が強まる中、国政進出への動きを加速させる「大阪維新の会」や「減税日本」。これらの新勢力は国政レベルでも成功するのだろうか。京都大学の待鳥聡史教授が国と地方の政治制度の観点から分析する。

地方政治に基盤を持つ新しい勢力が、現代日本政治の焦点になりつつある。「大阪維新の会」を率いる橋下徹・大阪市長を筆頭に、「減税日本」の河村たかし・名古屋市長、その友党である「日本一愛知の会」の代表を務める大村秀章・愛知県知事などが、無視できない存在感を発揮している。とりわけ注目されているのは橋下氏であろう。橋下氏が前職である大阪府知事に当選したのは2008年1月のことであり、府議会に「大阪維新の会」が会派として誕生したのは2010年4月のことだから、彼に代表される新しい勢力の台頭は、わずか4年ほどの間に急激に起こった現象だといえる。

日本政治史上初、地方政党による国政進出の動き

日本政治において、地方政治が国政にも影響を及ぼした例は過去にもあった。例えば、1967年に初当選を果たした美濃部亮吉・東京都知事に代表される革新系首長の動向は、1970年代に入って中央の自由民主党政権が福祉政策や環境政策に関心を寄せる大きな契機となった。また、1993年に自民党から非自民8党派への政権交代を起こした細川護煕氏は、熊本県知事としての経験から政治改革を主張するようになった。細川氏とともに1993年の政権交代に重要な役割を果たした武村正義氏も、滋賀県知事としての実績を持った政治家であった。

その意味では、橋下氏や河村氏が国政に影響を及ぼしたとしても、特に驚くには当たらない。彼らが持つ強烈な個性、提唱する政策に対する支持、さらには2009年の民主党への政権交代が多くの有権者にとって必ずしも期待した成果を生まないまま国政が明らかに停滞していることなどから、閉塞感の裏返しとしての一種の英雄待望論のような有権者の期待が、橋下氏らに集まったとしても不思議ではない。それに似た状況は、1990年代前半の細川政権の登場直前や、2000年代前半の小泉政権の登場直前にも存在していた。

しかし、これら過去の例と現在の新しい政治勢力の台頭には、無視できない決定的な違いもまた存在する。それは、橋下氏や河村氏、大村氏といった政治家が、いずれも地方政党を創設し、そこから政治的影響力を拡大していることである。知事や市長が地元に自らの政党や会派を形成すること自体は珍しくなく、現在も嘉田由紀子・滋賀県知事などがそれに当てはまる。だが、地方政党に依拠しながら、それを全国化することによって国政進出を目指すという例は、戦後日本政治にはほとんど見られなかった。橋下氏らは、日本政治において初めての挑戦をしていることになる。

地方政党に依拠した国政進出が現実味を帯びるという過去には見られなかった現象が、なぜ生じているのだろうか。それは成功するのであろうか。本稿では、日本の政党政治を取り巻く制度的要因が従来とは全く異なったものになっていることに注目して、これらの点について考えてみることにしたい。

国政と地方政治、その大きな制度的差異

日本は連邦制を採用しない単一主権国家でありながら、国政と地方政治の制度が大きく異なるという特徴を持つ。すなわち、国政においては議院内閣制と二院制の組み合わせだが、地方政治においては権力分立制と一院制が採用されている。これは基本的に歴史的経緯の産物である。中央の議院内閣制は、戦前からの内閣制度を継承しつつ、内閣の存立基盤を国会(衆議院)多数派に求めることを明確化したことで成立した。二院制も明治憲法体制を引き継いだもので、現行憲法の下で貴族院が廃止されると同時に参議院が設置されたことで現在の形となった。地方の政治制度は、戦前には中央政府が任命する府県知事(市長は内務大臣が選任、町村長は町村議会が選任)と公選の議会という組み合わせであったものが、戦後になって知事と市町村長を公選にすることで、議会と首長が別個に直接選挙される権力分立制になったのである。

このため戦後日本政治においては、国政と地方政治の制度的リンケージは確保されなかった。国政で長らく与党であった自民党は、大都市部を中心に地方政治では首長ポストを失って野党化することも少なくなかった。社会党など国政野党にとっても、とりわけ公選の独任ポストである首長は、有権者にとって魅力的な候補を確保できれば当選させられる可能性を高めることができた。国政野党系の首長は、保守系の強い地方議会では与党少数の分割政府(ねじれ)に直面したが、予算提案権を独占するなどの首長の制度的権限の強さ、議会選挙が中選挙区制や大選挙区制中心で行われるために議会内政党が一体性を欠いたこと(地方議会内に複数の自民党系会派が存在することは少なくない)、さらには地方政府職員(地方官僚制)が基本的には首長のスタッフとして働くことなどによって、自らの推進する政策をある程度までは実現することができた。

その一方で、非制度的な方法による国政と地方政治のリンケージは強固に存在していた。1つは行政的な結びつきである。自治省(現在の総務省)を中心とする中央政府は、地方政府との人事交流を積極的に行うとともに、地方債の発行許可や地方交付税交付金の確保によって地方政府の財源を保障し続けた。もう1つは政治的な結びつきである。国政(衆議院)の選挙制度が中選挙区制であった時期には、1つの選挙区から複数人の当選者を出す自民党の国会議員は政党への支持だけでは十分な得票を確保できないため、個人的支持基盤を確保する必要があった。保守系の地方議員は、国から地方への補助金などの利益誘導と引き替えに、自民党国会議員にとっての個人的支持基盤(後援会など)を支える機能を担っていた。行政と政治、これら2つのルートが存在することによって、国政と地方政治の制度的差異が地方政府の行動や政策選択に全面的な影響を及ぼして、国政与党や中央政府の政策と大きな差異が生じることがないようになっていたのである。

90年代以降に弱まった中央と地方の結び付き

しかし、中央政府と地方政府の間に存在した非制度的リンケージは、1990年代以降に大きな変化を経験した。行政ルートについていえば、人事交流こそ続いているものの、1990年代初頭から始まった地方分権改革によって、地方政府への権限と財源の移譲、地方債発行の許可制から届け出制への変更、独自課税権の拡大などが進められ、中央と地方の結び付きは弱まった。政治ルートに関しては、1996年総選挙から衆議院の選挙制度が中選挙区制から小選挙区比例代表並立制に変わり、国会議員は個人的支持に基づく得票よりも政党支持に基づく得票を重視するようになった。しかも、2000年代前半を中心に行われた市町村合併や地方独自の行財政改革によって地方議員の数が大幅に減少したことで、地方議員は国会議員の個人的支持基盤を支える機能を十分には担えなくなった。2009年の政権交代は、保守系地方議員にとって自民党国会議員と強いつながりを保つ意味を失わせた。

非制度的リンケージが弱まると、国政と地方政治の間に存在した制度的差異がいっそう明瞭な効果をもたらすようになった。知事や市町村長が志向する政策が実現する余地がさらに拡大するとともに、それが国政与党や中央政府官僚の期待するものとは大きく異なる可能性が高まった。拍車をかけたのが、1990年代末頃から登場したローカル・マニフェストである。ローカル・マニフェストとは文字通り地方政府における政権公約のことだが、2003年統一地方選挙で神奈川県知事となった松沢成文氏がマニフェストを掲げて当選した後は、改革志向を有権者にアピールしようとする首長にとっては有力な手段となっている。マニフェストが持つのは有権者への訴求力だけではない。少子高齢化や経済情勢などによって地方政府の財政悪化は深刻化しており、政策に優先順位を付ける必要が次第に高まる中、政党に一体性がなく体系的な政策を打ち出せない議会はほとんど対抗手段を持たず、マニフェストによって首長は政策過程での主導性を強めているのである。

橋下氏の登場は、地方政府が自律的に行動できる範囲が広がり、その内部では首長の優位が強まる傾向の頂点をなすものであった。彼も2008年の大阪府知事選挙ではマニフェストを掲げたが、それ以上に印象的なのが、当選後の府職員や府議会への対応である。職員に対しては大幅な給与カットや人事権の積極的な行使などによって、知事の代理人として行動することを強く求めた。橋下氏は2008年の府知事選で自民党大阪府連と公明党大阪府本部の支持を受けて当選したが、知事就任後、自民党のベテラン府議らと対立するケースも出てきたことから、最終的には自民党会派の一部を切り崩して、「大阪維新の会」という知事与党を形成することに成功したのである。

橋下徹氏(中央)と握手する河村たかし氏(右)と大村秀章氏(左)(2010年12月20日、写真=産経新聞社)。河村氏は1993年の衆議院選挙に日本新党(代表:細川護煕氏)から立候補して初当選。衆議院議員5期目途中(当時は民主党所属)の2009年4月に議員を辞職して名古屋市長選挙に出馬、市民税10%減税などを公約に掲げて当選した。河村市長提出の減税条例は同年11月に市議会で可決されたが、2010年3月に市議会側が条例を1年限りに修正。減税の恒久化や市議報酬半減などで市議会と対立したことから、河村氏は市議会解散のリコール(直接請求)を市民に呼び掛けた。リコール成立後の2010年12月には河村氏が「(市民の)信を問いたい」として市長を辞職し、2011年2月に市長選挙、市議会解散の是非を問う住民投票、任期満了を迎えていた愛知県知事選挙の「トリプル投票」が実施された。この投票に河村氏が代表を務める「減税日本」は衆議院議員(自民党所属)を辞職して県知事選に立候補した大村氏と連携して臨み、河村氏の市長再選、大村氏の県知事当選、市議会解散に成功した。「減税日本」は翌月行われた市議会議員選挙で自民党や民主党、公明党を抑え、市議会第一党に躍進した。

地方政党の国政進出は成功するか

ここまで述べてきたところから、地方政治を基盤にした新しい政治勢力が台頭し、注目を集めるようになった大きな理由は、1990年代以降に国政と地方政治の間の非制度的リンケージが弱まり、制度的には元来存在していた両者の差異がいっそう顕在化したところに求められる。地方政治は戦後一貫して国政の単なる代弁者や出先ではなかったが、それが近年より明確になったことで、地方の独自性が誰の目にも明らかになった。橋下氏や河村氏は、権限や財源の移譲が行われた地方政府における独任の公選首長だからこそ、あれほどの思い切った政策を主張し、展開することができるのである。

その一方で、非制度的リンケージが強固であった時代の惰性も残存しており、地方政治の動向から国政の動向への含意を読み取ろうとする姿勢が、政治家やマスメディアには依然として強い。自民党の単独政権が続いていた時代には、国政野党や無党派の候補者を地方政府の首長に選ぶことで中央の政権に「お灸を据える」役割が地方政治には期待されがちであった。革新系首長や無党派首長の多くも、そのような役割を自認していたところがあった。結果的に、地方政治を理解する視点として、各地方政府に固有の要因やダイナミクスは捨象されがちであった。橋下氏や「大阪維新の会」、あるいは河村氏や「減税日本」をめぐる多くの報道や分析も、依然としてこのような傾向から抜け出してはいない。

国政の政治家や東京のマスメディアが、橋下氏や河村氏の発言や行動が国政の動向に持つ意味を過剰なまでに探ろうとすることで、彼らの国政進出に対する有権者の期待が高まり、彼らの政治的影響力が強まるという構図は、明らかに存在する。しかし、新しい政治勢力が自律性を高めた地方政治に基盤を置き、そうであるがゆえに成功しているという理解からは、地方政党の全国化を通じたこれら新勢力の国政進出が成功を収めるのは容易ではないという予測もまた導かれる。橋下氏らに大きな政治的機会を与えた制度構造は、国政レベルには全く存在しないからである。

具体的に見よう。既に述べたように、地方政治と決定的に異なる国政の制度的特徴は、議院内閣制と二院制を採用しているところにある。議院内閣制は国会の多数派の信任によって首相が選任され、内閣が存続する仕組みである。首相になるためには、国会でまず多数派を獲得せねばならない。だが、衆議院が採用する小選挙区比例代表並立制は二大政党に有利な選挙制度で、第三党以下からの挑戦は容易ではない。それ以上に難しいのが参議院である。参議院は3年ごとに半数改選であり、しかも選挙制度は小選挙区・中選挙区が混成した選挙区と、非拘束名簿式比例代表制(※1)による比例区の組み合わせという複雑なものであるために、新党が1回の選挙で単独過半数を獲得するのはほぼ不可能である。

だとすれば、例えば「大阪維新の会」が国政における新党として橋下政権樹立を目指そうとしても、当初は民主党か自民党、あるいはその両方を含んだ連立政権にならざるを得ない。地方議会とは異なり、国会における各政党の一体性は相対的に確保され、有権者やマスメディアからの注目度も高いために、政党間交渉に必要な手間暇も大きくなる。それだけに大政党と新党の連立になれば、経験や人材が不足しがちな新党はどうしても不利になるであろうし、そもそも連立政権は複数の与党が合意できる範囲の政策しか実現できないという大きな制約がある。大阪維新の会は、政策の体系性や一貫性が必ずしも確保されていないという、新しい政党にありがちな問題を既に垣間見せているが、国政で政権を獲得すれば、野党やマスメディアからもそこを徹底して衝かれることになろう。これらの結果として、橋下氏が大阪府や大阪市で見せてきた大胆さやスピード感は損なわれてしまう可能性が高い。

橋下氏が提唱した「大阪維新の会」の政策構想「船中八策」において、首相公選制や参議院廃止が謳われていることは、この点で興味深い。いずれも先に挙げた国政と地方政治の制度的差異を縮小する効果を持つと考えられるからである。首相公選制の導入と参議院廃止が実現すれば、衆議院の選挙制度が小選挙区比例代表並立制のままであったとしても、現在の地方政治と同様に首相主導の政策展開ができる可能性が高まる。橋下氏はそう睨んでいるのかもしれない。

しかし、大規模な制度改革が必要になるという実現可能性の問題はひとまず措いても、この提案はなお賭けに等しく、効果は十分に見通すことができない。特にリスクを伴うのが首相公選制である。かつて首相公選制を採用していたイスラエルでは、一院制であったにもかかわらず、選挙制度が比例代表制で小政党が多数存在したことから、連立政権を組まない限り政権が維持できず、結果的に公選首相のリーダーシップは十分でなかったと評価されている。日本で同じ問題が生じない保証はどこにもない。首相公選制は、議会が多党制で連立政権になるならば首相の公約実現が難しくなって首相への失望と政治不信を招きやすく、議会が二大政党制であれば党首選の追認に過ぎず意味が乏しいのである。

カリスマ的政治家待望論を超えて

本稿では、新しい政治勢力が地方政党の全国化によって台頭しようとしている点に最大の特徴があることを指摘し、しかしそれは国政と地方政治の制度的差異から考えて成功が容易ではないことを論じた。

橋下氏や河村氏が強い個性を持った政治家であることは、彼らを好むと好まざるとにかかわらず認めねばならない。彼らは単なる扇動政治家ではなく、提唱する政策には一定の根拠があることも確かである。そして、その個性と政策の明確さは、独任制の首長と一院制の議会の組み合わせである地方政府の首長としての成功に最も効果的である。だが、議院内閣制と二院制を組み合わせた国政における首相として、同じ方法によって成功を収めるには、国政と地方政治の制度構造はあまりに違っていると言わざるを得ない。彼らの基盤である地方政党の全国化についても同様で、一時的なブームを巻き起こすことはできても、連立政権であることによって制約され、さらには参議院で過半数を確保できないままに勢いを失い、尻すぼみになる可能性が高い。

しかし、個別例である橋下氏や河村氏の国政進出の当否を超えて、国政で活躍できる人材をいかに確保するかというところに目を移すならば、現在の新しい政治勢力の台頭は、日本政治に新しい課題を突きつけているようにも思われる。地方政治を国政の人材プールとして捉え、地方で成功した政治家が国政で活躍するには、両者の制度構造の乖離(かいり)が小さい方が望ましい。例えば米国において、大統領候補の主要供給源は州知事だが、それは州知事と大統領の職務内容や議会との権限関係が近似しているという理由が大きい。米国と比べるならば、議院内閣制と二院制の組み合わせを採用している限り、日本政治には地方レベルに登場したカリスマ的政治指導者が国政で急速に台頭し、その指導者の提唱する政策が次々に実現するという構図は考えにくい、ということである。

もしも議院内閣制と二院制の組み合わせという日本の国政の制度構造に大きな変革を想定しないのであれば、それに適合的な人材供給や政策立案のシステムをいかに構築するか、という別の問題が出てくる。議院内閣制は本来、一体性のある政党が体系的な政策を着実に実現することを基本的な特徴にした政治制度である。そこには旋風とともに登場した政治指導者の出番はそもそもあまりなく、政策転換は政権交代による与党の入れ替わりを通じて実現することが予定されている。そのことを踏まえ、政党内部での人材育成と体系的な政策提示を適切に行えるよう、政党組織の内部ガバナンスを変化させることの方が、カリスマ的政治指導者を待ち続けるよりもはるかに大きな意味を持つであろう。

(※1)^ 有権者は政党名もしくは政党の比例代表候補者名簿に掲載された候補者個人名で投票し、政党名と個人名の得票の合計で各政党の獲得議席数が決まるとともに、個人の得票数に応じて各政党内での当選順位が決まる比例代表制

タイトル背景写真=名古屋市議会解散のリコール署名を市民に呼びかける河村たかし・名古屋市長の応援に駆けつけた橋下徹氏(当時大阪府知事、2010年9月20日、写真=産経新聞社)

  • [2012.07.11]

京都大学大学院法学研究科教授。1971年福岡県生まれ。京都大学大学院法学研究科博士後期課程退学。博士(法学)。大阪大学法学部助教授などを経て現職。専門は比較政治論、アメリカ政治論。主な著書に、『首相政治の制度分析 現代日本政治の権力基盤形成』(千倉書房、2012年)、『政党システムと政党組織』(東京大学出版会、2015年)、『代議制民主主義』(中公新書、2015年)など。

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