الإصلاح الإداري والدعوة لتبني سياسات محايدة في اليابان

مجتمع

بعد عقود من الإصلاح الإداري الذي يهدف إلى تعزيز السيطرة من أعلى إلى أسفل في صنع السياسات الحكومية، تحول تركيز الاهتمام إلى الانقسام السياسي في البيروقراطية. يدعو الكاتب إلى إصلاح الخدمة المدنية لدعم الاحترافية والاستقلالية في عملية صنع السياسات.

في اليابان، أصبح من الحكمة التقليدية أن يسيطر الزعماء السياسيين في البلاد على عملية صنع السياسات، وذلك في مفهوم القيادة البيروقراطية (kanryō shudō) الذي اكتسب دلالات سلبية واضحة. ولكن في فترة ذروة النمو الاقتصادي الياباني، رأى العديد من الخبراء (خاصة المحللين الغربيين) أن قوة صنع السياسة وبراعة مديري النخبة في اليابان، هي عوامل هامة وراء التطور السريع في البلاد بعد الحرب العالمية الثانية. في كتابه الأكثر مبيعًا باليابان الصادر في عام 1979، رقم واحد، أشار أستاذ جامعة هارفارد عزرا فوغل إلى أن القيادة البيروقراطية القديرة هي أحد مفاتيح بروز اليابان باعتبارها ”القوة الصناعية الأكثر فعالية في العالم“.

ثم في التسعينيات، أدى انهيار الفقاعة الاقتصادية، التي أدت إلى سنوات الركود الاقتصادي، إلى جانب سلسلة من فضائح الفساد الحكومي، إلى تشويه صورة البيروقراطية اليابانية بشكل لا يمكن إصلاحه. وتعرضت البيروقراطية القطاعية في اليابان لانتقادات شديدة، مما حفز سلسلة من الإصلاحات الواسعة النطاق التي تهدف إلى تعزيز سلطة رئيس الوزراء وموظفيه لاتخاذ القرارات الحكومية.

فيما يلي، سأقوم بتتبع تلك الإصلاحات وأقدم تقييماً لنتائجها، مع التركيز على العلاقة بين السياسيين والإداريين. ولكن أولاً، دعونا نلقي نظرة عامة مختصرة وتحليلًا لتلك العلاقة أثناء تطورها في ظل الهيمنة السياسية للحزب الديمقراطي الليبرالي، الذي حكم بشكل مستمر من عام 1955 إلى عام 1993.

البيروقراطية والحزب الليبرالي الديمقراطي

يوضح الجزء الأيسر من الرسم البياني أدناه الهيكل الأساسي لاتخاذ القرارات الحكومية قبل الإصلاحات الإدارية التي تم تنفيذها منذ عام 2001 وما بعده. ويتضح أن السمة البارزة هي الدور الصغير نسبياً لمجلس الوزراء (الذي يتم فيه استثمار السلطة التنفيذية بموجب الدستور) بموجب شراكة بيروقراطية الحزب الليبرالي الديمقراطي.

الوظيفة المركزية للحكومة هي صياغة وتنفيذ السياسات العامة، وللقيام بذلك، يجب عليها إقرار القوانين الضرورية. في اليابان، تتم صياغة مثل هذه التشريعات بشكل تقليدي داخل الوكالة الإدارية المعنية، والتي تمت الموافقة عليها بقرار من مجلس الوزراء بالإجماع، ثم يتم تقديمها إلى البرلمان لمناقشتها وإقرار تنفيذها. ولكن من دون إجماع واسع على مشروع القانون داخل حزب الأغلبية، من المرجح أن تتوقف العملية في البرلمان. ولتجنب أي تأخير لا نهائي، تم تطوير آلية غير قانونية معروفة باسم ”المراجعة المسبقة“. بموجب هذا النظام، ويجب فحص كل مشروع قانون والموافقة عليه من خلال التقسيم المناسب لمجلس أبحاث السياسة LDP، وكذلك من قبل المجلس العام للحزب الديمقراطي الليبرالي، قبل اعتماده من قبل مجلس الوزراء وتقديمه إلى البرلمان.

وبالطبع، هناك قدر من التشاور المسبق مع الحزب الحاكم في الدول الديمقراطية الأخرى كذلك. ومع ذلك، في اليابان، اتخذت المراجعة المسبقة مكان عملية المراجعة التي تحدث عادةً داخل الهيئة التشريعية، قام السياسيون من الحزب الديمقراطي الليبرالي بإجراء جميع التنقيحات التي يحتاجونها قبل تقديم مشروع القانون إلى البرلمان. ونتيجة لذلك، أصبحت المداولات البرلمانية هزلية، وهي فرصة للمعارضة لتوجيه اعتراضاتها قبل إقرار مشروع قانون سيتم إنفاذها على كل حال.

خلال فترة حكم الحزب الديمقراطي الليبرالي المتصلة، كان يهيمن على صناعة السياسات ”المثلث الحديدي“ المكون من العلاقات بين الوكالات الحكومية الفردية، و ”القبائل“ من السياسيين من الحزب الديمقراطي الليبرالي، ومجموعات الصناعة. لقد لعب البيروقراطيون رفيعو المستوى دورًا محوريًا في هذه العلاقة، حيث تمكنوا من التغلب على الخلافات وبناء توافق في الآراء، مما دفع المراقبين إلى استنتاج أن البيروقراطية تسيطر على عملية صنع السياسات. ومع ذلك، كما أظهر جي مارك رامزيير وفرانسيس روزنبلوث في كتابهما ”السوق السياسية في اليابان“ عام 1997، فإن المراجعة المسبقة جعلت "لاعبي الفيتو" من السياسيين من الحزب الديمقراطي الليبرالي الذين يمثلون مجموعات المصالح الرئيسية. بينما ترك الحزب الديمقراطي الليبرالي إدارة الأمور في أيدي البيروقراطيين في الوزارة، ظل السياسيون البارزون لديهم القدرة على عرقلة أو إلغاء السياسات التي تتعارض مع مصالحهم. وبدلاً من kanryō shudō، من الأفضل التفكير في هذا النظام على أنه ”نظام بيروقراطية الحزب الديمقراطي الليبرالي“.

الطريق إلى تولي القيادة السياسية

بشكل عام، كان هذا الإعداد يسير بشكل فعّال من فترة إعادة الإعمار بعد الحرب وحتى عصر النمو الاقتصادي السريع. وبالطبع، عززت الشراكة المشكلات أيضًا، لا سيما العلاقة غير الصحية بين البيروقراطيين الحكوميين والصناعات التي كان من المفترض تنظيمها. ولكن في الوقت الذي كانت فيه البلاد تعاني من نقص حاد في البنية التحتية العامة، كان ما هو جيد للصناعة، في الأساس، جيدًا للأمة.

ومع ذلك، أصبحت أوجه القصور في النظام أكثر وضوحًا، مع انتقال اليابان إلى اقتصاد ناضج، وخاصة بعد انهيار فقاعة الثمانينات. كانت إحدى المشكلات أن الحكومة، ورئيس الوزراء بشكل خاص، يفتقران إلى القدرة على اتخاذ القرارات من أعلى إلى أسفل في الحالات التي يكون عامل السرعة فيها مطلوبًا (على سبيل المثال، أثناء المفاوضات التجارية) أو لتوجيه وتنسيق السياسات عبر الولايات، كما في حالة حماية البيئة والمستهلك.

وقد مهد هذا الطريق لسلسلة من الإصلاحات المصممة لتعزيز القيادة السياسية لرئيس الوزراء وحكومته. ومما له أهمية خاصة مبادرة الإصلاح الإداري التي أطلقها رئيس الوزراء هاشيموتو ريوتارو في عام 1996. وكانت العناصر الرئيسية للخطة هي توحيد الوزارات والوكالات الحكومية، وتدابير دعم قدرات صنع السياسات وصلاحيات مجلس الوزراء، وتبسيط الجهاز الإداري. ودخلت الإصلاحات حيز التنفيذ في عام 2001.

وفي ذات الوقت، في أعقاب فضائح الفساد المتتالية التي شملت كبار موظفي الخدمة المدنية، أقرّ البرلمان، النظام الوطني لأخلاقيات الخدمة العامة في عام 1999. وشهدت السنوات اللاحقة تغييرات أخرى، بما في ذلك إدخال نظام تقييم الموظفين على أساس الجدارة. وبلغت الإصلاحات ذروتها في عام 2014، عندما تم تعديل قانون الخدمة العامة الوطني والقوانين الأخرى لإنشاء مكتب شؤون الموظفين التابع لمجلس الوزراء ووضع كبار موظفي الخدمة المدنية تحت إدارة موحدة. كانت الحملة التي استمرت عقدين لإعادة تحديد العلاقة بين كبار القادة السياسيين في البلاد ومسؤوليها مكتملة بشكل أساسي.

تآكل عملية وضع السياسات

منذ عودة شينزو آبي إلى السلطة في عام 2012، ترأس فترة من الاستمرارية السياسية غير العادية. آبي هو الآن ثاني أطول رئيس وزراء لليابان، بعد ساتو إيساكو (1964-1972). ولسوء الحظ، تحت قيادة آبي، ظهرت عيوب خطيرة في عملية صنع السياسات. في قلب المشاكل، هناك تغير كبير في العلاقة بين كبار قادة الحزب الحاكم والبيروقراطية الحكومية.

تصدر حكومة آبي كل ستة أشهر تقريبًا خطة سياسية شاملة ومجهزة بشعارها الجذاب. كما أنشأت العديد من ”فرق الخبراء“ (معظمها غير قانوني) لتحديد السياسات الجديدة. المواقع الحكومية غارقة في الخطط والتقارير والعروض التقديمية. ولكن المرء يتعرض لضغوط شديدة لإيجاد أي تحليل دقيق يعالج المشاكل المحتملة، ناهيك عن أي تقييم للسياسات التي تم تنفيذها. فيبدو أن الهدف الأساسي هو إيصال انطباع إيجابي عن التحركات المتخذة.

وفي الفترة التي تسبق الانتخابات الوطنية، رأينا الحكومة تتبنى سياسات مهمة، بما في ذلك التعليم المجاني وتأجيل الزيادات في ضريبة الاستهلاك، مع القليل من الدراسة والمداولات القائمة على البيانات. فيبدو واضحًا أن مكتب رئيس الوزراء توصل إلى استنتاجاته بشكل مسبق، قبل السعي إلى أي مساهمة أوسع. ونظرًا لأن استراتيجية الانتخابات قصيرة الأجل لها الأسبقية على المصلحة الوطنية طويلة الأجل، فإن الإصلاحات الهيكلية، مثل التشريعات لدعم الضمان الاجتماعي أو تخفيف اللوائح المناهضة للمنافسة، قد سقطت في الطريق. وقد تكون عملية صنع السياسة من الأعلى إلى الأسفل سريعة وفعالة، ولكنها تتخطى الخطوات المهمة، بما في ذلك التحليل العلمي والتحقق والمدخلات من الحزب الحاكم والوكالات الإدارية ذات الصلة.

وبينما تعد الفكرة الأساسية لتوحيد إدارة كبار موظفي الخدمة المدنية منطقية، كان للنظام المعتمد في عام 2014 أثر سلبي على صنع السياسات، في غياب قواعد ومعايير واضحة تحكم قرارات الموظفين.

قبل إصلاحات عام 2014 بفترة طويلة، أنشأت الحكومة نظامًا حقيقيًا لمؤتمرات موظفي مجلس الوزراء بمشاركة الوزير المختص، وسكرتير مجلس الوزراء، ونائب رئيس وزراء الحكومة. وقد صنفت إصلاحات عام 2014 تلك الآلية وعززتها من خلال اشتراط تعيين جميع التعيينات على مستوى نائب المدير العام أو أعلى خلال اجتماع يضم رئيس الوزراء أيضًا. وفي ظل عدم وجود معايير تأهيل واضحة لكل منصب، يمنح النظام مجلس الوزراء أساسًا حرية التصريح لتعيين أو إزالة بيروقراطيين كبار باسم ”التوظيف الاستراتيجي للموظفين“.

مع استمرار مسيرتهم المهنية في التوازن، يصبح كبار البيروقراطيين حساسين للغاية لرغبات وتوقعات رئيس الوزراء ومساعديه، سواء تم التعبير عن تلك الرغبات أم لا في العديد من الكلمات. لديهم حافز للتجاهل أو التقليل من التحليلات التي قد تسفر عن استنتاجات غير مريحة. وهذا هو السبب في أن التوقعات الاقتصادية والمالية التي تصدر عن الحكومة هذه الأيام تستند إلى افتراضات مفرطة في التفاؤل، مما يؤدي إلى تقديرات مشوهة.

وهكذا، يبدو من العدل أن نستنتج أن تركيز السلطة في مكتب رئيس الوزراء كان له تأثير في تسييس البيروقراطية. لكن البيروقراطية لم تكن أبدا مستقلة سياسيًا. ففي نهاية الأمر، في ظل النظام القديم كانت مهمة البيروقراطيين هي التوفيق بين سياسات وزاراتهم ومطالب السياسيين من الحزب الديمقراطي الليبرالي الذين يمثلون جماعات الضغط القوية. وركزت إصلاحات 2014 على مصدر الضغط السياسي مع تخفيف التأثيرات الأخرى.

إذن، ما الحل؟

إصلاحات الخدمة المدنية

نحتاج إلى البدء بإعادة التفكير في القواعد والآليات التي تحكم تعيينات الخدمة المدنية. والخيار الأساسي هو بين التعيين السياسي والقائم على الجدارة. الخيار هو اختيار فلسفي، يعكس الدور الأساسي للموظف المدني في الحكومة. يشدد نظام التعيين على أساس الجدارة، الذي حددته الخدمة المدنية البريطانية، على الدور المستقل للبيروقراطيين كمحترفين مكلفين بصياغة السياسة على أساس البحث والتحليل الموضوعيين. ويشدد نظام التعيين الeeسياسي، الذي تمثله الولايات المتحدة، على الامتثال للأهداف السياسية الغالبة لزعماء الأمة المنتخبين. ومع ذلك، تجدر الإشارة إلى أن النظام البريطاني ينص أيضًا على التعيين المباشر للمستشارين السياسيين لرئيس الوزراء وأعضاء حكومته، وحتى في التعيينات القائمة على أساس الجدارة للحكومة الفيدرالية الأمريكية، فهي القاعدة في المناصب التي تقل عن مستوى مدير مكتب.

إن المشكلة في نظام اليابان هي أنه منظم مثل نظام قائم على الجدارة، لكنه يفتقر إلى الميزات والضمانات الأساسية اللازمة للحفاظ على الجدارة الحقيقية وضمان نزاهة صانعي السياسة في البلاد. في اليابان، فإن الأغلبية الساحقة من وظائف الخدمة المدنية مخصصة للبيروقراطيين الذين ينتقلون عبر صفوف وزارة معينة بأسلوب متقلب. وفي الوقت نفسه، يمكن تعيين أو نقل كبار المسؤولين التنفيذيين الذين يديرون هذه الوكالات والمكاتب بناءً على تقدير رئيس الوزراء. على النقيض من ذلك، يستخدم النظام البريطاني نظام التعيينات التنافسية لفتح المناصب العليا للموظفين المؤهلين خارج الحكومة، لكنه يحظر صراحة التعيين المباشر لكبار المسؤولين وعزلهم (بخلاف المستشارين) من أجل عزل المسؤولين عن الضغوط السياسية والشخصية، سواء كانت حقيقية أو متخيلة.

إن الأساس المنطقي الذي يتم الاستشهاد به في كثير من الأحيان للتعيينات السياسية هو الحاجة إلى محاسبة المسؤولين على الزعماء السياسيين المنتخبين ديمقراطياً في البلاد. لكن هذه الاعتبارات يجب موازنتها مقابل المشكلات الواضحة لنظام مثل نظام الولايات المتحدة، حيث تخضع مئات التعيينات لنزوات الرئيس أو النظامين الفرنسي والألماني، حيث يكون الأمن الوظيفي لكبار المسؤولين ضعيفًا للغاية لدرجة تستوجب منح معاشات تقاعدية فخمة واحتمال توافر وظائف قصيرة المدة في القطاع الخاص كتعويض.

ويبدو لي أن اليابان ستحقق نتائج جيدة في محاكاة النظام البريطاني، الذي صيغ على غراره نظام في الأصل. وقد يكون نظام التعيينات رفيعة المستوى في اليابان مشابهًا سطحيًا للأنظمة النموذجية في أماكن أخرى من العالم، ولكنه على المستوى التشغيلي، يتعارض بشكل مباشر مع أفضل الممارسات الدولية. وهذه العيوب تحتاج إلى معالجة في أقرب وقت ممكن.

ويجب أن يكون العنصر الأول في جدول أعمال الإصلاح هو نظام الفرز المسبق واختيار المرشحين للمناصب التنفيذية العليا. ففي الوقت الحاضر، تتم التعيينات في هذه الوظائف من قائمة تضم حوالي 600 مرشح (تم تجميعها من قبل الوزارات مع مساهمة أمانة مجلس الوزراء). وفي ظل هذه القائمة الطويلة وعدم وجود معايير واضحة للاختيار، يؤدي ذلك إلى المحسوبية السياسية. وأود أن أوصي باختيار الشخص المعين لكل منصب تنفيذي من قائمة لا تزيد عن ثلاثة مرشحين موصى بهم يستوفون مؤهلات محددة بوضوح لهذه الوظيفة.

ثانيًا، نحتاج إلى توضيح القواعد التي تحكم المعينين السياسيين. المستشارون الخاصون المنصوص عليهم في إصلاحات 2014، هم موظفون معينون سياسيًا ومهمتهم مساعدة رئيس الوزراء أو وزير معين في مجلس الوزراء. لا ينبغي أن يوجهوا عمليات أي وكالة إدارية. ونحتاج إلى مدونة سلوك مفصلة لهؤلاء المستشارين الخاصين.

ثالثًا، نحتاج إلى مراجعة وتوضيح مهام مكتب شؤون الموظفين بمجلس الوزراء. فينبغي تمكين هذا الجهاز من جمع معلومات دقيقة عن جميع موظفي الخدمة المدنية من كل وزارة ووكالة وإثارة اعتراضات إذا حاول رئيس الوزراء أو أحد من يمثله في أمانة مجلس الوزراء تعيين شخص غير مؤهل لهذا المنصب. بالإضافة إلى ذلك، يجب عليها إجراء تقييمات صارمة لجميع نواب الوزراء (كبار موظفي الخدمة المدنية المسؤولين عن كل وزارة) بالتعاون مع الهيئة الوطنية للموظفين.

تبدأ السياسة الجيدة بتحليل ومداولات موضوعية قائمة على الأدلة. ويمكن فقط على أساس هذه المداولات، الخالية من الحسابات السياسية، لرئيس الوزراء وحكومته التوصل إلى قرار سياسي في التوقيت المناسب ومدعوم بالإجماع في ذات الوقت. فالتواطؤ السياسي لا يتماشى مع وضع السياسات بشكل جيد. لهذا السبب نحتاج إلى نظام خدمة مدنية يوضح ويحافظ على تقسيم العمل بين السياسيين والبيروقراطيين.

وبالطبع، سوف تتطلب مثل هذه الإصلاحات الأساسية اتخاذ إجراءات من قادتنا السياسيين. ومع ذلك، في غضون ذلك، هناك الكثير مما يمكن القيام به داخليًا لتحسين الخدمة المدنية، مثل إنهاء الترقيات القائمة على الأقدمية ووضع برامج تدريب مصممة لتنمية الخبرات المتقدمة والمهنية. فليقم البيروقراطيين اليابانيين باستغلال المبادرة مرة أخرى، وهذه المرة من خلال عملية التحول الذاتي.

(نشر النص الأصلي باللغة اليابانية. الترجمة من الإنكليزية. صورة العنوان: موظفي الحكومة يصطفون مع بداية مكتب شؤون العاملين لرئاسة الوزراء في 30 مايو/ أيار عام 2014. من اليسار إلى اليمين، مدير المكتب، كاتو كاتسونوبو، وزيرة الدولة إينادا تومومي، رئيس الوزراء شينزو آبي، ووزير شؤون مجلس الوزراء يوشيهيدي سوغا. الصورة من جيجي برس)

شينزو آبي الاقتصاد سياسة